В конце прошлой недели Саратов посетил Петр ЩЕДРОВИЦКИЙ - философ, руководитель Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа. Цель поездки - представить общественности новый доклад ЦСИ за 2001 год "Государство. Разграничение полномочий".
- Какие положения доклада ЦСИ 2001 года, на ваш взгляд, являются совершенно новыми и принципиальными?
- У меня специфический взгляд на этот доклад. Потому что это результат годовой работы Центра стратегических исследований. Это второй доклад. Для меня он органически связан с тем, что мы делали в 2000 году, когда занимались проблемой новой регионализации России. И в качестве ключевого вывода зафиксировали рост диспропорций, которые не снимаются традиционными методами государственной региональной политики. Уровень диспропорций будет расти, если не будут найдены новые методы. Вопрос 2001 года - вопрос разграничения полномочий между уровнями и ветвями власти. И здесь, с моей точки зрения - пять ключевых моментов.
Момент первый. Мы исходим из того, что президентская власть - это особая ветвь власти, не сводимая к традиционному делению на исполнительную, законодательную и судебную. Функция президентской власти в системе разделения властей - это разработка стратегии и стратегическая переориентация всех остальных институтов государственного управления. Если хотите, это голос будущего в настоящем. Я хотел бы обратить внимание, что, по всей видимости, президентская ветвь власти отделилась от исполнительной власти именно по критерию стратегии, оперативности и тактики решений.
Второй чрезвычайно важный момент: мы разбираем тройственную систему полномочий. Это норма (законы), управленческая функция и ресурсное обеспечение. Причем речь идет не только о финансовых ресурсах, но и о кадровых, организационных, технологических, информационных ресурсах. И между этими тремя ипостасями полномочий должен быть баланс, иначе полномочия не могут исполняться. И мы фиксируем, что какое бы полномочие мы ни взяли, сталкиваемся с дисбалансом. Например, норма есть, а ресурсного обеспечения нет. Или и норма, и ресурсное обеспечение есть, но не хватает управленческих технологий, то есть невозможно исполнить эти полномочия.
Третий важнейший момент: между уровнями власти (с ветвями сложнее, это вопрос не сегодняшнего дня) существуют отношения субсидиарности. Если говорить очень грубо, то это отношения взаимодополнительности тех функций, которые выполняются на различных уровнях, и возможности передать полномочия с одного уровня на другой. При этом на нескольких примерах мы показываем, что распределение полномочий - не статическая конструкция, она меняется и должна меняться во времени. Потому что возникают новые контексты, вызовы, процессы, и если мы даже сегодня удачно распределили полномочия, то не можем быть уверены, что завтра это распределение будет таким же эффективным, как сегодня. Мы должны быть готовы, что полномочия переходят с одного уровня на другой по принципу взаимодополнительности: если один уровень чего-то не делает и не может делать, другой уровень должен тогда компенсировать этот недостаток. Если кому-то не нравится термин "субсидиарность", выработанный средневековой философией, то можно воспользоваться русским словом "солидарность" - солидарная ответственность.
Четвертый базовый момент. Мы разбираем случаи, когда полномочия нельзя распределить потому, что их еще нет, они не оформлены. Перед государством стоит новая задача, и еще нет опыта удачного-неудачного распределения полномочия, нормативного описания этой деятельности. И здесь все надо начинать с нуля. Надо не распределять полномочий, а сначала описать. Например, нет такого полномочия - жизнеобеспечение. Оно нигде, ни в каких документах не описано. В Конституции написано, что каждый житель имеет право на жилье, но не написано, сколько там должно быть градусов. У вас может быть жилье, но в нем может быть холоднее, чем на улице. Обязательство выполнено, право на жилье соблюдено... Властные полномочия достались нам в наследство либо от советского строя, либо из опыта других стран, и очень часто мы перестаем понимать, что стоит за этими полномочиями, что за деятельность, что за задачи. Поэтому очень важная проблема - новые полномочия.
И наконец, последний момент, который изложен в последней части доклада, - это стратегическая модель расширенного федерализма. Это некая гипотеза, которую мы предлагаем относительно перспектив развития Российского государства. Это базовые моменты. Кроме тех случаев, что описаны во второй и третьей главах - институт федерального вмешательства и переосмысление контрольных функций государства. Но эти вопросы требуют дополнительной проработки.
- Какие новые задачи ставит перед собой ЦСИ?
- У нас сейчас два типа работ. Первый - мониторинг и авторский надзор за проектами первого поколения (Комиссия по этнокультурной и конфессиональной гражданской идентичности, "Культурная столица", "Ярмарка социальных проектов и инициатив"). Сейчас мы делаем второй шаг в разработке целей институтов региональной политики. 2-3 июля в Перми состоится форум "Стратегии регионального развития", где мы надеемся создать площадку для диалога между федеральными, субфедеральными и муниципальными органами власти, крупными корпорациями, которые могли бы стать инвесторами в какие-то серьезные инфраструктурные проекты, и представителями гражданского общества. Если нам удастся запустить диалог, то та часть Указа Президента от 13 мая 2000 года, где говорится, что округ должен выступить координатором территориальных программ развития, получит свое продолжение. Потому что выяснилось, что это чрезвычайно сложная задача. У округа нет никаких особых рычагов влияния на экономические процессы. Даже такое крупное территориальное образование, как Приволжский федеральный округ, может себе позволить две-три серьезные федеральные программы, которые отвечали бы сегодняшним приоритетам развития. На большее просто нет ресурсов. А следовательно, надо очень точно их выбрать. Правительство сейчас заявило, что основные вклады будут делаться в инфраструктуру нового поколения. Это "Электронная Россия" и образование. Но эти вклады, нужные сами по себе, могут не дать результата. Ну, везде будут стоять компьютеры, а что по этим каналам будет прокачиваться? И выясняется, что у нас нет достаточного числа разработок в области дистантного обучения, учебных программ, у нас не подготовлены ни школьники, ни преподаватели, чтобы работать с этими программами. Направление правильное, но, как только мы начинаем по нему идти, проблемы нарастают как снежный ком.
Скорее всего сохранится институт федеральных целевых программ. Но способ выработки этих программ поменяется. В конце пермского форума может быть сформулировано несколько новых программ. И они будут рассчитаны на 3-4 года. По мере того, как округа больше будут заниматься контрольными функциями, возникает задача точно определить, что должно быть сделано в социокультурной и экономической плоскости. Наша задача - создать площадку и завлечь на нее разных участников процесса, создать пространство для диалога и обеспечить, чтобы по приоритетным направлением это взаимодействие шло быстрее. В элитах распространено мнение, что округ решает целый ряд задач, которые субъект Федерации никогда решить не сможет. У меня есть такая гипотеза: если провести анализ тех инвестиционных ресурсов, которые были привлечены благодаря деятельности округа, то мы получим некое физическое выражение деятельности округа. Не секрет, что многие инвесторы не приходили на территорию, поскольку они наталкивались на административные барьеры. И попытка решить вопрос на уровне субъекта очень часто заходила в тупик.
- У меня сложилось впечатление, что и округ, и ЦСИ несколько изменились за последние полгода, ЦСИ сократил структуру. С чем это связано?
- Я не сторонник монументального подхода. Сегодня эпоха сетей, гибких структур, мобильных корпораций, которые построены по модульному принципу и умеют перестраиваться в зависимости от меняющихся обстоятельств. Два года назад я исходил из того, что у округов есть три сценария возможного развития. Первый - стать инновационным институтом государственного управления, второй - стать антикризисным центром или профилактики, и третий - превратиться в расширенную систему контрольных функций. Потому что никто себя реформировать не хочет, в том числе структура исполнительной власти. Значит, должен быть кто-то, кто инициирует эти изменения. Сегодня я на 90 процентов уверен, что округа (не именно Приволжский федеральный округ, а округа в целом) будут тяготеть к исполнению контрольных функций.
- К самому простому...
- Ну, знаете, простое - не простое. Я как старый педагог, методист начального обучения, прекрасно понимаю одну проблему. В классе всегда есть ребенок, который все делает за пять минут. И если ты начнешь ориентироваться на него, то ты загубишь класс. Ориентироваться, как и в горах, надо на последнего. Вообще, устойчивость системы задается последним. И если мы хотим, чтобы система работала как система, а не как набор эксклюзивных решений, то мы должны понимать, что ПФО в силу многих обстоятельств был склонен к инновационным решениям. Но это не может становиться функцией всех остальных, если они по различным причинам этого делать не могут. Мне лично было бы интереснее заниматься управленческими инновациями.
Вот вы задаете мне вопросы, хотя я вам об этом не рассказывал. Значит, вы следите за публикациям, вырабатываете свою точку зрению. Теперь, прежде чем мы не сформируем более четкую программу приоритетов, к СМИ не с чем выходить. Вот сейчас мы объезжаем все регионы и презентируем доклад 2001 года. Это наш основной результат. Проекты, конечно, дело хорошее, но доклад - сухой продукт. Это то, что мы в конце года сдаем Кириенко. На основе нашего доклада и отчетов аппарата делается доклад президенту, с которым Кириенко в конце года ходил к Путину, и у них состоялось развернутое обсуждение. А сейчас мы уже объявили конкурс на замещение должностей в окружном управлении главного контрольного управления. После того как в результате конкурса у нас появится более жесткая модель реформирования контрольных функций, будет произведена эта реформа. Может быть, в масштабе только округа, а может быть, и страны в целом. Я еще не видел Сергея Владиленовича после его последней встречи с президентом, но по телефону он мне сказал, что получено "добро".
- На создание контрольно-счетной палаты?
- Это пока направление. Я не могу сказать, как далеко мы по нему продвинемся. Может быть, окончательное решение будет иным. Задан коридор, куда двигаться. Понятно, что на сегодняшний день контрольные функции разобщены, дублируют друг друга, не системны. И с этим нужно работать. Конкурс объявлен на замещение должности федерального контролера. Это новая деятельность. Кстати, хочу сказать, что мы его почти еще не объявили, а у нас уже тысяча заявок.
- Я хотела вернуться к теме экономического роста. Он в стране по-прежнему экстенсивный, в основном, рост продажи сырья. Не появляется наукоемких технологий, новых разработок. Экспорт остается сырьевым. В чем причина? И есть ли какие-либо стратегические наработки, чтобы коренным образом переломить ситуацию?
- Моя позиция по этому поводу известна давно. Первое: в мире предстоит новый виток индустриального развития. Центрами этого неоиндустриального развития будут Китай и объединенная Европа. При этом масштабы роста, которые сейчас можно прогнозировать, впечатляющие: речь идет об увеличении объемов и географии производства в два-три раза. А любое индустриальное производство опирается на потребление сырья. Следовательно, спрос на сырье, в том числе и из России, будет расти. И ничего стыдного в этом нет. Другое дело, что нужно добывать это сырье не варварским способом, как иногда в Западной Сибири делали. Речь идет об использовании максимально новых решений в области транспорта, потому что слишком высоки издержки. И нужно постепенно увеличивать глубину и качество переработки, внедрять энергосберегающие технологии, и т.д. и т.п. Я это сформулировал в такой эпатирующей форме: "И пусть Запад будет информационным придатком России!" Разговоры про сырьевой придаток надо забыть и понимать, что производство, добыча, транспортировка, переработка, экспорт сырья есть нормальная специализация. Просто относиться к ней нужно по-хозяйски.
Однако если мы посмотрим на динамику макропроцессов, то мы поймем, что наряду с неоиндустриализацией и относительным ростом потребления сырья есть вторая тенденция - ресурсосбережение - которая инициируется прежде всего потребителями, не желающими львиную долю себестоимости платить за сырье. Они начинают вкладывать в новые технологии как экономные потребители. Это означает, что сырьевая отрасль и является квазирынком для сырьевых технологий. Вот этот момент в нашей стране в силу целого ряда причин, в частности, из-за оторванности ВПК от гражданской экономики и отсутствия достаточного числа технологий двойного назначения, был потерян. Дело не в том, что у нас сырьевая экономика, а в том, что сырьевая отрасль не была заказчиком на новые технологии в достаточном объеме. Новые технологии, когда они создаются, всегда очень дороги. И для того чтобы пропихнуть их, чтобы они достигли технологического статуса, нужно делать вклады. Раньше таким мотором инновационного развития выступала война. И мы не жалели денег на науку из военно-промышленного комплекса, потому что под видом гонки вооружений создавался квазирынок для инноваций. И государство в такой форме финансировало пионерские разработки. Тот же Интернет - кто его финансировал? Тот же Пентагон - 25 лет! - прежде чем он приобрел форму, достаточную для рыночного распространения.
Система инноваций всегда проходит этот лаг. Значит, задача заключается в том, чтобы стимулировать сырьевые компании для того, чтобы они внедряли новые технологии, в том числе за счет увеличения цены на сырье. И второе - создать такую систему производства, обращения и использования знаний, которая в мировой практике получила название национальной инновационной системы. И реформирование сейчас министерства науки и технологий, создание там сквозной системы управления, связанной с поддержкой инновационного корпуса, стимулирования венчурных фондов, которые вкладывают в новые технологии рисковые деньги, весьма актуально. Россия продолжает сохранять свои позиции на рынке уникальных технических систем. Аппараты разного рода продолжают оставаться поприщем для русских кулибиных. И вполне возможно, что это мощное направление инновационной специализации страны. Под это придется массу вещей менять: от системы подготовки кадров до государственной политики. Но если страна стоит на двух ногах - сырьевой и инновационной - то она более устойчива. Вероятность того, что будет серьезный подъем в обрабатывающих секторах, пока низка.