На минувшей неделе в Нижнем Новгороде состоялась презентация подготовленного Центром стратегических исследований (ЦСИ) Приволжского федерального округа доклада по теме разграничений полномочий между различными уровнями власти. Физический объем доклада сопоставим с книгой, фрагменты этой чрезвычайно любопытной работы будут публиковаться в последующих номерах газеты, а пока - отчет о презентации, включающий интервью для "ЗФН" директора Центра Петра Щедровицкого.
Надо сказать, что представление доклада и последовавшая дискуссия относятся к тем негромким внешне событиям, которые на самом деле имеют ощутимые и реальные последствия, определяя направление стратегического развития российских регионов, а значит, и России в целом. Достаточно назвать некоторые имена из ограниченного контингента участников, приглашенных на презентацию: Иван Скляров, Сергей Кириенко, Анатолий Козерадский, Сергей Обозов, Александр Шаронов, Алексей Санников, Владислав Бородачев, новый министр облэкономики Галина Кузьмина, "дважды" депутат и возможный претендент на пост нижегородского мэра Михаил Дикин плюс профессора Высшей школы экономики и Академии госслужбы. Комплект интеллектуальной и управленческой элиты при отсутствии телерекламной шумихи - явление нечастое и многозначительное.
Итак, разграничением полномочий озабочены сегодня в России на всех уровнях власти, с Президента Владимира Путина до главы администрации распоследнего медвежьего угла. Тема того стоит. Как отметил заместитель директора ЦСИ Олег Алексеев, в стране все руководящие структуры вышли из-под контроля друг друга: муниципалитеты не подчинены субъектам Федерации (да и вообще никому), а субъекты в свою очередь - федеральному управлению. Единство власти разрушено, и очевидная задача - его восстановить. В докладе эта анархия проанализирована, в частности, на примере управления госсобственностью. Оформление прав собственности, фиксация перемен, безопасность использования - все принципиальные манипуляции с собственностью осуществляются у нас, противореча разным законам и здравому смыслу.
По мнению Петра Щедровицкого, предстоит болезненный процесс восстановления государства, и вопрос о государственном строительстве будет главным на ближайшие 15 лет. (Практика показывает, что мнение Петра Георгиевича обычно предваряет реальные процессы, так что к нему есть смысл прислушаться.) Директор ЦСИ сформулировал несколько основных тезисов доклада.
Первое. Авторы исходили из "тройственной природы полномочий": законодательная норма-управленческая функция-ресурсное обеспечение. Ключевые сбои в управлении вызваны рассогласованием этих моментов. Для эффективного управления чего-то одного - нормы, функции или ресурсов - часто недостает.
Во-вторых, разграничение полномочий не является раз и навсегда заданной системой. А передача их с одного уровня власти на другой вызвана необходимостью сохранения легитимности власти в целом, поскольку доверие к ней граждан разрушено до критического предела. "Государство - это корпорация, а не учреждение", - утверждает Петр Щедровицкий. Необходимо вывести неэффективные функции из государственных полномочий. Например, ЖКХ - неизменную сферу подрыва авторитета власти.
Третий тезис: хотя за термином "разграничение полномочий" подразумевается, что они, эти полномочия, уже есть и остается их размежевать, существует ряд новых предметов ведения, где полномочия необходимо сначала выявить и описать.
Наконец, важный тезис как тема для дискуссии обозначен в приложении к докладу. Это концепция расширенного федерализма. Здесь директор ЦСИ сослался на опыт Европейского сообщества, которое вынесло на повестку дня вопрос о едином европейском правительстве и предполагает обсуждать его 10 лет.
Хотя "расширенный федерализм" осторожно отнесен к эпилогу сочинения, тема развития контрольной функции государства и пределы федерального вмешательства в свои административно-географические владения стала основной для представленной работы. Олег Алексеев назвал основные условия для профилактики кризисных ситуаций в муниципальных образованиях. Это конкурсная основа бюджетных закупок, четкое оформление долговых обязательств, формирование муниципальной казны и казначейское исполнение бюджета, прозрачный контроль в реальном времени за доходами и расходами.
Имея в виду расчеты мэрии с поставщиками социально значимых услуг, заместитель директора ЦСИ образно нарисовал нравы российского города, где принято "приходить в магазин, набирать полную авоську товара, а у кассы начинать базар: цены меня не устраивают, видал я всех в гробу, платить не буду, у меня своя охрана, а завтра я приду снова". Кстати, по поводу нехватки денег в муниципалитетах и субъектах интеллектуал Щедровицкий высказался парадоксально: "Деньги - это такая материя, которая всегда есть. Более того, сейчас в мире их избыток, девать некуда. Но нет гарантии успешности менеджмента - вот в чем проблема".
Уровню предложенных в докладе проблем соответствовал уровень обсуждения, что, к сожалению, на стратегическом уровне встречается у нас нечасто.
Иван Скляров, предсказуемо заявив, что происходящее сейчас в муниципалитетах ничего, кроме разрушения, не несет, одновременно уверен: глобальная корпоративная реструктуризация создаст ту экономическую сетку, которая сдержит национальные устремления некоторых региональных лидеров.
Алексей Санников задает серьезный, действительно стратегический вопрос: должны ли все функции государства выполнять государственные институты? При этом он готов поспорить, что государство должно избавляться от неэффективных функций: "Кто владеет инфраструктурой, тот и является государством". И еще он же: "У нас происходят процессы, которые называются реформой в энергетике и которые, среди прочего, приведут к тому, что в энергетическом секторе функция окажется раздробленной и переданной разным субъектам. Будет ли это эффективным?"
Сергей Кириенко напомнил, что смысл деятельности ЦСИ, как и доклада в частности, заключается в максимальном подключении экспертного сообщества к выработке решений органов госвласти. С этой точки зрения важно, что к аналитическим исследованиям прилагаются пилотные проекты для практического воплощения стратегических идей. В нынешнем докладе таких проектов два. Первый посвящен принципам осуществления федерального контроля. Второй - о возможности и необходимости внешнего вмешательства в деятельность муниципальных образований. Интересно, что первый пилот уже отразился на практике: объявлен конкурс на замещение вакантных должностей в главном контрольном управлении представительства Президента. За три недели на три вакансии подано 870 заявок.
Уже после презентации Петр Щедровицкий ответил на вопросы обозревателя "ЗФН".
- Какие основные угрозы российской государственности Вы можете назвать?
- Я бы сказал, что есть три угрозы: краткосрочная, среднесрочная и долгосрочная. Краткосрочная - это фрагментация, распад. Она была очень острой два год назад, но продолжает оставаться до сих пор. Для ее преодоления осуществлен ряд действий, в частности, созданы округа. В общем и целом она преодолена, но для полной уверенности эту тему надо сохранять в качестве краткосрочного приоритета. Среднесрочная - легитимность власти. Отсутствие доверия со стороны населения приводит к тому, что люди отказываются от строительства планов. Неуверенность, высокая неопределенность рамочных обстоятельств, которые должно задавать государство, приводит к тому, что люди отказываются планировать свою жизнь. И тогда возникает вопрос: о каком экономическом росте можно говорить, если граждане не уверены в устойчивости того пространства, где они находятся. Если не будет преодолен кризис легитимности власти, то, по всей видимости, не будет и никакого "продолжения банкета". То есть экономического роста. А значит, не будет устойчивой внутриполитической и международной ситуации. Если же брать долгосрочный тренд, то мы должны будем сказать, что здесь главная угроза - государство, построенное по лекалам XIX века. Представьте: сегодня вкладываются очень большие ресурсы в модернизацию государственной системы управления, а в итоге получим государство несовременное, не готовое к новым вызовам, не способное реагировать на международные политические проблемы.
- Насколько вопрос полномочий связан с проблемой ответственности? У нас ведь никто ни за что не отвечает, о чем говорилось и при обсуждении Вашего доклада.
- В докладе есть такой термин: "вменение ответственности". Собственно, вокруг этого крутится целый ряд сюжетов. Но нужно понимать, что ответственность не берется из ниоткуда. Это ткань, с которой надо работать. Понятно, что если у чиновника того или иного уровня есть возможность не брать на себя ответственность, он ее не возьмет.
Я с Вами полностью согласен - это ключевая проблема, и сама тема разграничения полномочий появилась во многом благодаря тому, что есть вопрос: кто отвечает за возникновение кризисной ситуации? Можно, конечно, после кризиса в Приморье вынудить и губернатора, и министра топлива и энергетики подать в отставку, но это не решение вопроса. Это символический жест, указывающий на то, что все имеют свою долю ответственности за сложившуюся ситуацию. Но дальше-то возникает проблема муниципалитетов, так же как и проблема ответственности граждан. Действительно, человек не платит за электроэнергию - и что?
- Если государство, по Вашему убеждению, корпорация, если государство должно избавляться от неэффективных функций, то в чем может быть основа для укрепления государства? И должно ли государство быть сильным?
- Знаете, триста лет назад считалось, что чем больше армия, тем сильнее государство. Сейчас мы понимаем, что сегодня все как раз наоборот: чем больше армия, тем слабее государство. Критерии силы и слабости меняются во времени. Сегодня критерием силы является конкурентоспособность экономики. Поэтому когда Путин укоряет правительство за неамбициозность правительственной программы, имея в виду темпы экономического роста, то он указывает на современный критерий сильного государства. Если темпы экономического роста меньше 5%, то такое государство слабое, потому что не может себе позволить того-то и того-то.
- Но высокие темпы нельзя назначить.
- Об этом я и говорил выше: нелегитимное государство не способно мотивировать экономическую активность. Я согласен, что экономический рост нельзя декретировать. Но его можно стимулировать. Создавать климат, условия. Очень эффективное в XIX веке полицейское государство, обеспечивавшее контроль и управление на заданной территории, сегодня неэффективно. Сегодня оно можно быть агрессивным, но при этом абсолютно слабым. Лейтмотив нашего доклада в этом и состоит: каковы сегодня критерии эффективности? Давайте их выявим, назовем, опишем. Только при этом условии у нас есть шанс не создать анахронизм. Потратив на это - обратите внимание! - десять лет жизни и уйму ресурсов.
- Какова степень интереса во властных структурах к тому, над чем вы работаете?
- Большая. Вы это сами могли наблюдать. При этом имейте в виду, что в других субъектах округа, где нет офиса полномочного представителя Президента, этот интерес еще выше. В Нижнем все это рассматривается как само собой разумеющееся, как элемент среды.
- Ежегодные доклады центра как-то отражаются на практической деятельности власти?
- Хоть Кириенко и сказал сейчас, что не надо путать действия власти и работу ЦСИ, но я как человек простой отвечу: конечно отражаются. По обоим "кейсам", которые мы разработали в прошлом году, будут осуществляться пилотные проекты. По итогам пилотных проектов появятся решения.
P. S. К интервью остается добавить следующее. То, что ЦСИ выполнил своим исследованием важнейшую государственную задачу, подтвердилось уже на следующий после презентации доклада день, когда прошло сообщение о работе специальной государственной комиссии по разграничению полномочий под председательством заместителя руководителя администрации Президента Дмитрия Козака (к которому, кстати, результаты исследований ЦСИ округа поступают в виде специальных докладов). Президент Путин в ближайшее время ждет предложений комиссии.
На пресс-конференции по поводу презентации ежегодного доклада Центра стратегических исследований разговаривали два руководителя ЦСИ и трое журналистов. "Им это не интересно, - грустно пошутил Петр Щедровицкий, - потому что в Мозамбике потонул пароход".
Действительно, Мозамбик - не Пермь, где 2-3 июля пройдет семинар по теме "Стратегия регионального развития", о котором, среди прочего, шла речь на "камерной" пресс-конференции. Может по этому у нас такие регионы и такое развитие, что никому до этого по большому счету дела нет.
Семинар - через месяц, а через полгода директор ЦСИ хотел бы провести большое исследование "Стратегии нового поколения". Его интересует вопрос: "что будет, когда закончится приватизация, и как люди отвечают, что они намерены делать, когда все приватизируют".
В рассуждениях Петра Щедровицкого иногда обнаруживаются новости послезавтрашнего дня. Например, показалось интересным, неожиданным и обоснованным его размышление об интернет-образовании.
- Ключевая проблема Интернета в том, что внутри него нет ответа на вопрос, что по нему проводится. Вот мы сейчас интернетизируем школу. Я должен сказать, что это произойдет гораздо быстрее, чем мы думаем. Более того, я уверен, что на коммерческой основе это можно сделать гораздо легче и менее затратно, чем на основе больших бюджетных вливаний. Мне известны опыты, когда средние бизнесмены интернетизировали целые районы в разных субъектах Федерации. Но дальше возникает самый интересный вопрос: и что? Ну, например, интернетизация в области образования. А скажите, пожалуйста, сколько разработчиков учебных программ для Интернета вы знаете? И ведь внезапно они не появятся. В тот момент, когда вы выясните, что у вас есть проводящая сеть, вы вдруг обнаружите, что никто не занимался ни методологией, ни дидактикой, ни производством продуктов для дистантного обучения. И вы этот рынок отдадите как миленькие. Прокатываться по вашим сетям будут другие.