Уже второй год в стране идет масштабное построение вертикали власти. О трудностях, связанных с этим процессом, на примере отдельно взятого региона рассказывает руководитель Центра стратегических исследований (ЦСИ) ПФО Петр ЩЕДРОВИЦКИЙ.
СПРАВКА. Щедровицкий Петр Георгиевич. Родился в 1958 году. Окончил факультет педагогики и психологии Педагогического института им. Ленина, аспирантуру Института общей и педагогической психологии. В 1984-1991 годах работал в Институте нефти и газа, Мособлпассажиртрансе. С 1991 года работает в НИИ культуры. Профессиональный консультант по управлению. Профессор ГУ-ВШЭ.
- Петр Георгиевич, вы приехали представить доклад ЦСИ "Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности". В чем его суть и есть ли связь с прошлогодним докладом Центра?
- В 2000 году темой доклада была новая регионализация. Основной тезис, который мы продвигали, состоял в том, что начали формироваться новые экономические регионы, которые ломают границы традиционных административных регионов. В связи с чем перед округом встает задача, во-первых, выявить сопутствующие процессы, а во-вторых, найти такие функциональные решения на уровне государственного управления (неважно, субфедеральном или федеральном), которые бы компенсировали разрывы, возникающие в процессе формирования экономических регионов. При этом одной из проблем экономической регионализации становится неравномерность экономического развития (как известно, есть субъекты-доноры и субъекты в депрессивном состоянии), а внутри любого субъекта Федерации это деление происходит еще раз. То есть с этой проблемой сталкиваются на всех уровнях.
И главное - в существующей системе управления невозможно выявить точку ответственности. Пример - Приморский кризис зимой 2000 года, который продемонстрировал, что эти дисфункции экономического развития нередко выражаются в несостоятельности муниципальных образований, которые, в свою очередь, не могут обеспечить комплекс услуг на своей территории (страдает население). Но при этом никто за это не отвечает. Поэтому зимой президент объявил темой года разграничение полномочий и ответственности органов и ветвей власти, которая стала темой и нашего доклада. Мы выбрали два момента для проработки - контрольные функции государственного управления в части контроля и учета собственности и несостоятельность муниципальных образований и институт федерального вмешательства.
- Подробнее, пожалуйста.
- Есть такая проблема, например, в Ульяновске. Муниципалитет должен одиннадцать годовых бюджетов. При этом сам решить эту проблему не может. Во всех странах мира существует институт федерального вмешательства, когда федерация по определенным правилам и процедурам разрешает подобные ситуации. В России такого механизма нет.
Далее, все ГУПы, которые обеспечивают население водой, светом и т. д., фактические банкроты. Мы начали анализировать и выявили, что если, например, начнет работать судебная процедура и кредиторы предъявят иски, начнется банкротство реальное, и муниципалитет при этом совершенно беззащитен, поскольку ключевые объекты собственности муниципальных образований могут быть кредиторами забраны. Потому что в России не существует такого понятия, как имущественная казна муниципального образования, то есть нет неотчуждаемой собственности, которая во всех случаях остается у сообщества - это нигде не закреплено. Таким образом складывается следующая ситуация - руководство вело неправильную политику, довело город до банкротства, а платить должно сообщество, то есть его права на местное управление нарушены в базисе.
- Одна из задач Центра - способствовать новой регионализации. На ваш взгляд, сформировался ли ПФО как социокультурная единица?
- Частично. Дело в том, что все-таки основная функциональная характеристика ПФО состоит в том, что он - элемент президентской вертикали власти. А президент в структуре разделения властей отвечает за стратегию. То есть президент это не только и не столько лидер исполнительной власти, сколько институт, отвечающий за долгосрочное планирование. (Это обусловлено еще и тем, что президентская власть включена в международный контекст.) В этом смысле округ несет на себе очень важную функцию по сбору инициатив с нижележащего уровня (потому что и у области, и у муниципалитета тоже есть стратегия), обработке, координации и вынесению этой стратегической перспективы наверх. А как институт президентской власти округ, конечно, состоялся и развивается. Да, округа не имеют конституционно-правового закрепления. Но на мой взгляд, и не должны иметь. Допустим, я у себя на предприятии создал департамент развития и координации, он поработал, я его ликвидировал. Я не должен приходить в Законодательное собрание области и рассказывать, что у меня на предприятии для решения своего класса задач что-то создано. Так же и здесь. Это вопрос гибкости и функциональности власти. Раньше было теруправление в Кремле: 30 человек на 89 регионов. Они летали на места и в результате все время проводили в самолетах. Теперь созданы округа, создана сеть главных федеральных инспекторов, федеральных инспекторов, и функции контроля, аналитики и мониторинга президентской власти стали приближены к территориям.
СПРАВКА. Центр стратегических исследований - экспертная и проектно-аналитическая организация, созданная в 2000 году для изучения и проектно-стратегической проработки проблем управления развитием. Сотрудничает с аппаратом полномочного представителя президента РФ в ПФО в деле анализа и разработки стратегий регионального и муниципального развития. Результаты своей текущей деятельности публикует в виде докладов полпреду президента в ПФО С. В. Кириенко.
Что касается связности округа, то, конечно, мы только в начале пути. В этом смысле я обычно говорю, что целостность страны восстановлена, а единства нет. И восстановление единства страны - это задача нескольких лет. Можно считать, что это тот вызов, который стоит перед Путиным на второй срок.
- На ваш взгляд, какие должны быть первые реальные шаги на пути к объединению регионов?
- Первый шаг - это общественные коммуникации. Второй - определение приоритетов. Это тоже элемент объединения, потому что у каждого региона есть своя задумка. Регионы стараются их лоббировать, и в каком-то плане мешают друг другу. Было бы лучше, если бы они договорились: "Да, твой вопрос первый. Если он будет решен, мой будет решить проще", - и т. д. Но для этого регионы должны быть склонны договариваться и ранжировать эти задачи по времени, по месту действия и пр. Это сложно, но необходимость этого взаимодействия уже ощущается. 2-3 июля в Перми пройдет второй форум "Стратегии регионального развития". И задача, которую мы ставим - создать площадку для коммуникации и взаимодействия представителей федеральных органов управления, крупных потенциальных инвесторов (корпорации, фонды, международные институты), муниципальной и региональной власти и, что очень важно, экспертов. Потому что очень часто то, с чем ходит чиновник, написано экспертом.
И третий шаг - крупные инфраструктурные проекты.
- Одна из заметных реализованных программ округа и ЦСИ - конкурс на должность федерального инспектора. Тогда Центром была сделана ставка на молодежь. Как сейчас развивается это направление?
- Мое видение вопроса следующее. Одну задачу мы решили, а именно: доказали, что можно двигаться не по кумовским, не по клановым, а по квалификационным каналам. Округ продемонстрировал это первый раз - люди не верили. Потом многие говорили, что если бы знали, что мы назначим, то участвовали бы. Второй раз округ этот процесс поддержал, показав, что есть преемственность. И вот сейчас еще до объявления конкурса у нас уже тысяча заявлений по Интернету. То есть первый шажочек был сделан: округ показал, что он выполняет обязательства, что происходит назначение по квалификационному принципу. Это очень хороший симптом. Однако есть трудности в этом процессе. Одна заключается в том, что этот принцип не стал обязательным в деятельности территориальных федеральных министерств и ведомств и в региональных администрациях. Если бы какой-нибудь регион пошел на внедрение конкурсной системы на своем уровне, мы бы считали, что задача решена.
- Интересно было бы наметить те направления, по которым есть кадровый дефицит.
- Например, конфессиональная проблематика. Мы не готовим кадров в этой сфере. В православии есть своя система, но в России нет ни одного центра, где готовят специалистов по исламу, причем неважно, священнослужителей или экспертов-аналитиков.
Когда Сергей Кириенко летал в Питер и встречался с группой специалистов по исламу в Институте Востока, произошла просто смешная сцена: один человек сказал, что он как самый молодой - ему 62 - позволит себе начать. У нас 15 лет этим никто не занимался, а это очень сложная проблематика, требующая очень длительной подготовки, поскольку человек должен быть погружен и в конфессиональный контекст, и одновременно удерживать контекст государственного управления.
Затем менеджмент в сфере культуры. Представители этой самой культуры ходят с протянутой рукой и просят им помочь. А нужен менеджер, который ищет коммерческую схему реализации художественного проекта, проекта в сфере культуры. Их у нас нигде не готовят. Поэтому речь должна идти не просто о реформе образования, которая сейчас идет и касается экономически-организационных аспектов сферы. Да, привлечены дополнительные инвестиции со стороны государства и частных инвесторов в эту сферу, но возникает вопрос: а на чем концентрироваться? Кого готовить? Поэтому, на мой взгляд, кадровый кризис - это ключевая проблема. Она, а не сырьевые проблемы, рынки и т. д., будет тормозить нам все остальное, в том числе и пресловутые "8% экономического роста". Поэтому надо что-то инициировать в этой области и создать хотя бы несколько центров, где будет возможно получение нужных нам квалификаций для последующего отбора. Но пока это за пределами планирования.
Илья КОЧЕТОВ