Одна из самых модных тем сегодня – административная реформа. Реформа власти. Кто и как теперь будет править Россией? Об этом наш сегодняшний разговор с философом Петром ЩЕДРОВИЦКИМ об административной реформе.
Властная горизонталь.
- Власть наша, конечно, неторопливая, обросшая шубами собольими, да шапками бобровыми, да медами напоенная. Но так ли уж она плоха, чтобы вот так взять да безжалостно реформировать всех с теплых мест? А думу кто думать будет государственную? Что это еще за реформа такая?..
- Ну, административная реформа – понятие многозначное. Поэтому надо сначала рамочно определиться. В свое время был большой спор между Лениным и Богдановым. Ленин утверждал, что пролетариат именно для того захватывает власть, чтобы навсегда уничтожить границу между правящим классом и всем остальным населением. Чтобы кухарка правила государством. Такой вот демократический миф, который двигал идеологов революции и социалистического переустройства общества…
А Богданов говорил простую вещь: единственное, что повторяется во все времена, во все эпохи – непреодолимая граница между теми, кто правит и теми, кем правят. Она неистребима, поэтому революция была совершенно бессмысленна: произойдет морфологическая, телесная замена правящего класса, а функциональные отношения никуда не денутся. Противоречие между управляющими и управляемыми – неизбывно.
Тогда в политической борьбе выиграл Ленин. Но по жизни выиграл именно Богданов: после смерти Ленина Сталин воплотил в жизнь богдановскую концепцию. Он начал создавать партию, как правящий класс.
- Орден меченосцев.
- Да. Потом орден превратился в номенклатуру… Почему я про это вспомнил? Потому что Путин, придя к власти, столкнулся с той же проблемой, что и Сталин – проблемой неуправляемости. Путин 2000 года – это властная инстанция, которая могла уже принимать любые полезные решения, но ни одного не могла выполнить. Потому что все приводные ремни, обеспечивающие управляемость, были оборваны.
Так что первой задачей Путина было воссоздание единого управленческого пространства. И начала решаться эта задача с воссоздания единого правового пространства. Вообще говоря, приведение местных законов в соответствие с федеральными – не очень обязательная вещь. Скажем, в США масса законов штатов не соответствует федеральным. Но никого это особо не тревожит, потому что есть реальная власть и жесткий приоритет федерального законодательства в случае конфликта его с местным. А если есть унифицированное пространство, правовое пространство не нужно – такой вот парадокс. В России же начали восстанавливать единое управленческое пространство с создания единого правового. С другой стороны, а с чего еще было начинать? С силовых действий? С закручивания гаек? С того, чтобы кого-то показательно посадить?
- Уж лучше с пространства. Правового…
- Стояла задача - восстановить управление, чтобы убрать дисфункции системы, чтобы не было так, что силовики тянут в одну сторону, а либеральные экономисты в другую; центр в одну сторону, муниципалы – в другую… Чтобы конфликт между Илларионовым и Чубайсом не выплескивался на инвестиционном конгрессе, где они начали ругаться друг с другом публично, в присутствии сотен потенциальных инвесторов. Нанеся тем самым гигантский ущерб России. И по сей день это самая актуальная проблема.
Кое-что уже сделано. За эти два года выстроена система контроля за территориальным уровнем власти – те самые семь округов. Проведена реформа Совета Федерации –губернаторов вывели за пределы Совфеда и ввели в него на профессиональной основе представителей территорий. Это был сильный шаг.
- Ни хрена я этот шаг не понял. В чем смысл?
- Фактически ведь что произошло… Лоббирование интересов крупных компаний, которые действуют на какой-то российской территории, теперь институционализировано в верхней палате. Лоббированию придана определенная форма, оно как бы выведено из тени. Потому что прямой представитель финансово-промышленной группы региона всегда лучше косвенного – губернатора. Теперь наш крупный бизнес легально сидит в Совете Федерации. А губернатор пусть занимется в регионе делами региона.
Еще один плюс в том, что функция лоббирования интересов ушла из Госдумы. Раньше эта функция была очень сильно размазана, что деформировало законодательный процесс. А теперь сконцентрирована в Совфеде. Раньше Госдума вместе того, чтобы заниматься законами, занималась лоббированием. Теперь Дума в большей степени занимается непосредственно законами, а Совет Федерации - правовой политикой.
- Год-два назад все это называлось «укреплением вертикали власти», а теперь административной реформой…
- Я специально не употребляю термин «вертикаль власти». Потому что вертикаль без горизонтали невозможна. Поясню на примере: если нужно согласовать какой-то вопрос между тремя несиловыми министерствами, это может сделать только лично Касьянов – собрать их всех. Если нужно согласовать вопрос с представителями силового блока и экономического, это может сделать только президент. В таком режиме работать просто невозможно! Поэтому я говорю «реформа», а не «вертикаль». И сейчас мы стоим на этапе перехода к реформированию правительства.
- И как оно видоизменится?
- Должна быть трехуровневая система власти. Небольшие министерства, которые несут на себе штабные функции – функции стратегического планирования. Ниже – «госкомитеты» и другие подобные структуры, которые занимаются стандартизацией и нормировкой (принимают экологические, информационные, строительные стандарты, протоколы и правила безопасности). Третий уровень – «агентства», которые управляют госсобственностью.
Смысл? Должны быть отделены друг от друга три функции – экономическая, нормативная и стратегическая. На сегодняшний день эти три функции часто сосредоточены в одном месте – «министерстве». И возникает конфликт интересов: чиновник не может принять решения, потому что он одновременно думает и как заработать самому, и как нормировать чужую деятельность. А раз ему надо заработать, он сделает такую норму, чтобы лично ему она была выгодна для зарабатывания. И уж коль он включен и в нормирование и в зарабатывание, думать про стратегию он совсем не может.
В результате, у нас за последние 10 лет резко снизился временной масштаб государственного управления. Он стал даже меньше выборного цикла – 2-3 года – вот максимум планирования! При этом масштаб планирования у простых людей увеличился. Они сейчас решают, на что им направить деньги – на обучение ребенка, улучшение жилья, отдых, покупку новой машины в кредит – подобные вопросы уже стали возникать на уровне семейного бюджета. А это масштабы десяти-пятнадцати лет!
Спрашивается, как людям можно планировать свою жизнь дальше, если в стране никто не знает, что будет через 4 года? Возникает жуткое несоответствие запросов предложению. Отсюда – кризис доверия общества к государству.
…Далее на повестке дня реформа судебной системы, реформа представительной и законодательной властей. Когда мы говорим «административная реформа», мы не совсем точны. Потому что воссоздание эффективного государства затрагивает не только административные элементы системы управления. Нужно трансформировать политический процесс, нужно способствовать созданию девелоперских компаний…
- Это чего такое?
- Представь себе побережье Испании. Государство выставляет на тендер кусок побережья и говорит: на этом участке земли не должно быть этого, того и сего, требования к экологии такие-то, к ландшафту такие - можете предлагать свои проекты. Приходит крупный девелопер, берет участок на 99 лет, и уже он привлекает инвестиции под свой проект, заключает договоры с арендаторами второго порядка, разрабатывает проект.
Раньше, сто лет назад государство было девелопером, оно само внутри себя придумывало и решало, что делать, что строить … и строило. А у нас так даже и не сто лет назад государство все решало: а давайте построим Комсомольск-на-Амуре!.. А давайте построим БАМ!.. Само решало, само выступало крупным инвестором, само строило, само решало проблему комплексного развития территории. Но когда за все берешься – получается плохо. Нужно уметь делегировать полномочия.
В сегодняшнем сложном мире государство должно лишь выдвигать нормы и привлекать девелоперов. Такая схема снижает риски. Точнее перекладывает их на девелоперов и инвесторов, а не на бюджет и бюджетников.
Кстати, в связи с тем, что правила устанавливают одни, а прибыль получают другие, возникает возможность заботиться об экологии, например. Уже лет тридцать тому назад во многих странах перешли на такой тип территориального планирования: предприятие строится на определенный срок, скажем, лет на 50, после чего завод сносится, и застройщик восстанавливает природу до первоначального состояния. Это закладывается уже в проекте.
- Вернемся к реформе правительства. Насколько я понял, отраслевых министерств, как при Совке, уже не будет?
- А их уже и сейчас почти не осталось. Есть Минпромнауки. Есть Министерство экономического развития. Может появиться, допустим, министерство, которое занимается пространственным развитием и крупными инфраструктурами.
- То есть наши министерства уже, получается, выполняют штабные функции?
- Почти штабные. То же Минпромнауки разрабатывает промышленную и научную политику. Но одновременно внутри министерства присутствует и функция контроля за управлением госсобственностью в сфере науки и техники! Этого быть не должно.
- Надо полагать, новые «штабные министерства» будут очень малочисленными?
- Я не знаю, какими они будут. Я знаю, какими они должны быть. Что такое штаб? Большая комната, люди вокруг стола, карты развешаны и разложены… Штаб – это люди, которые могут собраться в одной большой комнате вокруг стола. Человек 50 максимум. Плюс обслуживающий персонал в виде уборщиц-электриков-помощников. В сумме все министерство - 150 человек. А самих министерств должно быть 8-10, не больше.
Когда стратегия штабом разработана, второй эшелон – госкомитеты – разрабатывают и контролируют нормы, по которым она должна осуществляться. Они же осуществляют горизонтальную кооперацию, потому что многие вещи можно нормировать только в кооперации – с учетом норм здравоохранения, например, или экологии. То есть вертикаль власти – это не несколько раздельных конусов, отделенных друг от друга непроницаемой стенкой. Это конусы с некими обязательными горизонтальными перекрытиями.
…Еще одна важная задача реформы - сократить число потребителей бюджетных денег. Из-за того, что в стране масса управленческих структур, происходит дублирование функций при полном отсутствии синхронизации. Какие-нибудь разработки в области современных средств связи еще недавно заказывали одновременно ФАПСИ, Минсвязи, регионы и еще Минэкономразвития в рамках программы «Электронная Россия».
Мы как-то посчитали на примере одного из регионов, какая нужна сумма денег для полной компьютеризации всех школ – просто умножили число школ на цену компьютеров. Фактически же тратится в несколько раз больше при полном отсутствии компьютеризации! Потому что деньги не приходят в одну точку, которая целиком отвечает за компьютеризацию, а поступают в разные точки. Где они бесследно рассеиваются.
- Происходит диссипация денег, как сказал бы физик.
- А школы можно вообще бесплатно компьютеризировать! Я знаю случаи, когда приходили молодые ребята и говорили: мы вам бесплатно поставим компьютеры, вы только после окончания занятий сдавайте нам в аренду классы, мы будем там людей учить компьютерной грамотности, квалификацию повышать. Да еще платить за это будем школе небольшую арендную плату. Плюс бесплатно следить за исправностью ваших школьных компьютеров…
- Ничего не вышло, конечно.
- Конечно. Потому что некому было принять такое решение. Вернее,существует десяток разных мест, где принимают решения, противоречащие друг другу. Система управления в государстве разбалансирована. В результате, вместо того, чтобы зарабатывать, мы тратим.
Каждый четвертый – не китаец.
- Почему у нас так выросло число чиновников? Бюрократов теперь даже больше, чем при Советской власти! Хотя страна уменьшилась, а административно-командная система приказала долго жить, то есть многие управленческие функции просто отпали…
- А что значит бюрократический аппарат? Я бюрократ? А ты бюрократ?
- Нет, мы не бюрократы. Мы хорошие парни. А они плохие парни.
- А я считаю, что и ты, и я – бюрократы. Потому что мы оба находимся в системе управления. Мы снова вернулись к спору Ленина с Богдановым. Самое смешное, что Ленин тоже был прав! Он ведь тоже выражал некую уловленную им тенденцию. Которая состоит в том, что в ХХ веке граница между управляемыми и управляющими хоть и осталась, но сдвинулась - раньше соотношение управленцев к неуправленцам было 1:25, а в ХХ веке стало 1:4. Все больше людей втягиваются в управление. Больше того, в какой-то мере управленцами становятся все – потому что мы живем в техносфере. Управляем автомобилями, лифтами, стиральными машинами, своими счетами в банке…
- Нет, я имел в виду тех многочисленных столоначальников, которые берут взятки и больше ничего не делают. И отсюда второй вопрос: откуда взять хороших чиновников при плохих зарплатах?
- Как сделать, чтобы они не брали взятки? Это комплексная проблема. Чиновник не может хорошо обслуживать нищее население. Потому что нищее население платит маленькие налоги, из которых чиновнику дают маленькую зарплату. Мы живем в обществе, в котором нет договора между населением и государством о том, что вот мы, население выделяем тебе, государство, свои деньги (в виде налогов) на решение таких-то и таких-то задач. В том числе и на оказание услуг нам, населению при помощи чиновников. А поскольку такого договора нет, происходит нелегальная балансировка: через механизм взяток. Поясню.
Есть объявленный валовый национальный продукт, и есть реальный, который много больше, чем официальный. По отношению к объявленному продукту налоги очень большие, а по отношению к теневому производству, скрытый налог (взятки) вполне приемлем и даже маловат! Если бы он был неприемлемым, производства в стране не было бы ни белого ни серого. А поскольку серого больше, чем белого, значит, взятки гораздо приемлемее, чем налоги. Их и платят.
Вообще, психологически необременительно платить десятину. Если человек отдает десятую часть заработанного, у него не возникает ощущения того, что его грабят. Всегда на Руси так было, и как только пытались поднять налоги сверх десятины, начинались разные неприятности в виде бунтов… Будем считать, что психология человека в этом смысле не изменилась. Если теперь прикинуть реальный валовый продукт, взять от него 10%, то выяснится, что российский бюджет (официально уплаченные налоги) плюс коррупционные деньги – это и есть та самая десятина. Система сбалансирована.
Чем отличается сбалансированная система – если ее начать давить с одного конца, она перетечет в другой и снова уравновесится.
- Физик сказал бы, что система скатилась в потенциальную яму. А это значит, что вывести ее оттуда довольно сложно – нужно приложить немалое количество энергии, чтобы преодолеть потенциальный барьер и переместить шарик в другую лунку, в другое стабильное состояние.
- Менять нужно всю систему целиком. Статус госслужащего должен быть у очень немногочисленной группы чиновников – у тех, которые работают в министерствах (первый эшелон управления) и у высших руководителей госкомитетов (второй эшелон). Они должны получать из бюджета большие зарплаты, сравнимые с зарплатами в коммерческих структурах. Все остальные чиновники, и, прежде всего, на территориальном уровне – просто работники по найму. Которые, по идее, занимаются обслуживанием населения. Население их само нанимает и им само платит – через местный бюджет. Примерно так же, как в маленьких городках Америки нанимают шерифа и полицейских на работу.
Я не зря сказал про комплексность проблемы коррупции. Ведь непереход чиновников в разряд сервиса для населения связан еще и с тем, что сегодня в бюджете доля налогов с производственной деятельности мала по сравнению с налогами, которые платят сырьевики. По сути чиновник получает деньги не от трудящегося населения, а от природы – от продажи нефти, леса... Просто так повезло, что есть нефть в земле. Ну а раз чиновник получает зарплату не от населения, а от матери-природы, он население и посылает на три буквы. Он не чувствует своей зависимости от людей, он зависит от федерального бюджета, то есть от вышестоящего столоначальника.
Поэтому не зря в среднесрочной правительственной программе написано, что нам нужно добиться диверсификации экономики – то есть, чтобы бюджет пополнялся от разных источников, а не только из трубы. Это не только экономическая задача, это и задача управленческой реформы. Равно как и наоборот – административная реформа жизненно важна для создания поля жизни экономики. Взаимосвязанные задачи.
Тройной сплав
- У меня созрел вопрос. С одной стороны граница между управленцами и народом неизгладима. С другой, она сдвигается - если раньше отношение правящих и холопов было 1:25, то в ХХ веке стало 1:4. Значит ли это, что в ХХ1 веке все станут управляющими?
- Думаю, в ХХ1 веке не станут. Потому что возникла глобальная экономика. В которой развитые страны несут на себе часть функций глобального управления. Инженеры из развитых стран живут во фронт-офисах в третьем мире, где руководят местной рабочей силой. А поскольку образованных людей в третьем мире немного, а неквалифицированного люда полно, соотношение «управленец-управляемый» в мировом масштабе может даже увеличиться в пользу управляемых. С моей точки зрения, пресловутый «золотой миллиард» - это золотой миллиард управленцев.
И, кстати, то, что у в России много управленцев говорит о том, что Россия - фактически развитая страна.
- По своим «привычкам», по своему укладу Россия действительно ведет себя как развитая страна. Это видно не только из соотношения управленцев к управляемым, но и по демографической ситуации – россияне практически не размножаются, как и все приличные люди в развитых странах. Вот только экономически мы живем…
- И живем мы не хреново! Уж с Китаем и Азией не сравнить. Оттуда к нам бегут, а не наоборот. Вопрос в том, как вовлечь часть наших кадров в глобальное управление, в мировые цепочки. Как попасть в золотой миллиард управленцев. У нас для этого все шансы есть. Вот у меня сейчас приятель уехал в Швейцарию по гранту на год – преподавать и заниматься наукой. Швейцарцами было объявлено 8 грантов. Из них 5 выиграли русские. Пять из восьми! Такое соотношение – свидетельство причастности к клубу развитых стран.
- Ладно, управленцы – это управленцы. А что такое современная элита? Я имею в виду самых высших управленцев – которые реально управляют страной, а не собственной пекарней…
- Гелбрайт, когда в середине 1960-х годов формулировал свой знаменитый принцип техноструктуры, сказал, что управленческая элита современного общества – это стратегический альянс трех групп – бизнеса, государственных чиновников и инженерной элиты. Собственно, этот альянс он и назвал техноструктурой. В Америке принцип Гелбрайта воплощен. Не было бы американской техноструктуры – не было бы и мирового доминирования Америки.
А что же в России? А в России на протяжении последних ста лет дважды разрушалась элита. Позднее формирование буржуазии привело к столкновению традиционной аристократии и буржуазии. Обе группы не смогли разобраться, договориться мирно, и закончилось все революцией.
Второй раз у нас расклеился альянс между военными, академиками и красными директорами XX съезда. Компартия, которая сама себя определила как спайка между этими тремя группами, не сумела их удержать. И сейчас России нужно сплавить новую элиту по мировому рецепту – взять немного научно-гуманитарно-инженерной интеллигенции, добавить силовых структур – но современных, высокообразованных представителей и по вкусу большого бизнеса.
- А что же будет спайкой на этот раз?
- Честно говоря, я не имею ответа на этот вопрос. Потому что у этих трех групп сегодня весьма слабое взаимодействие между собой. У них разные доктрины будущего государства. У военных – военно-мобилизационная модель государственного устройства. У научников – социально-патерналистская. А бизнесмены считают, что должно быть либеральное государство услуг. Стало быть, по любому вопросу, встающему перед элитой государства, две трети элиты всегда будут против. Это понятно: ответ на любой вопрос (законодательный, политический, экономический) зависит от того, какая модель страны у тебя перед глазами…
- И сколько же человек в развитом государстве являются элитой, которая реально принимает решения за всю страну?
- Три тысячи, не больше. Их всех можно собрать в одном концертном зале.
- И какая группировка из трех перечисленных главная в современной элите?
- Думаю, что научно-инженерная, конечно. Если она не доминирует, бизнес начинает ориентироваться на короткие цели, и страна в результате проигрывает. А военные и силовики начинают закручивать гайки и впустую тратят ресурсы. Самая главная проблема любой современной страны – затянуть на свою территорию мировой ресурс, использовать чужую энергию в свою пользу. Большие энергии опасны, но если ты их оседлал – ты здорово продвинулся. Это как яхта. Ветер может порвать паруса, поломать мачты, но если ты его поймал, ты движешься с большой скоростью.
Как поймать ветер мирового развития? Ключевой вопрос не только России, но и всего современного мира. А для России он важен особенно: мы упустили этот ветер в шестидесятые и горько поплатились: он налетел шквалом в восьмидесятые и разнес страну. Сейчас мы паруса подлатали, мачты поправили. Надо догонять.