Первый вопрос, на который приходится отвечать при постановке темы о региональном развитии, — это определение круга заинтересованных в ее появлении субъектов.
1
Ситуация в этом вопросе не утешительная.
В последнее время в различных ветвях власти — как на уровнефедерального правительства, так и некоторых субъектов Федерации — приходится наблюдать определенный скепсис относительно возможностей и необходимости государственной региональной политики в России. Существует распространенное мнение, что рыночно ориентированной России региональная политика не нужна, как не нужны на государственном уровне и специальные институты, отвечающие за разработку и реализацию этой политики, мол, это возврат к госплановской экономике. Считается, что территории должны самостоятельно решать проблемы своего развития, а у государства есть другие заботы и приоритеты, требующие организационной и финансовой поддержки, например развитие рыночных инфраструктур и крупного бизнеса или выполнение социальных обязательств перед населением, не очень слышны и голоса лидеров субъектов Федерации в пользу какой-то новой, кроме распределительной, политики Центра в отношении регионов. И это при очевидности ограниченности так называемой модели выравнивания социальноэкономического развития административных территорий.
Федеральное правительство в настоящий момент не считает региональную политику своим приоритетом и только приступает к выработке эффективных средств управления развитием территорий, отвечающих требованиям рыночного хозяйства. При отсутствии необходимой институциональной инфраструктуры, кадров и финансовых ресурсов проблемы территорий становятся все большей обузой для государства. Спорадические региональные инвестиции и кое-как финансируемые федеральные целевые программы демонстрируют свою неспособность повысить уровень развитости территорий и одновременно создают многочисленные поводы для деструктивной конкуренции территорий. Она выражается в том, что одни и те же субъекты Федерации, с одной стороны, требуют увеличения объема федеральных трансфертов, демонстрируя бедственное по сравнению с другими территориями положение, а с другой — заявляют потенциальным инвесторам о своей особой инвестиционной привлекательности.
У этой парадоксальной конкуренции есть объективные причины (история взаимоотношений между территориями советского периода, очевидное отсутствие их экономической самодостаточности, структурные изменения в экономике и т.д.), но нет ни одного исчисляемого позитивного результата. Полученные тем или иным образом региональные преференции не дают качественного улучшения ситуации на конкретной территории. Заметим при этом, что многие участники и организаторы самой системы торгов за бюджетные и инвестиционные ресурсы и преференции вполне довольны и готовы воспроизводить существующие отношения снова и снова.
Расформирование в октябре 2001 года Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики и передача его функций ряду других министерств только укрепило позиции скептиков, которые расценили данный шаг как демонстрацию того, что региональная политика для нынешней власти не является ценностью. В контексте же стародавнего конфликта между так называемыми «отраслевиками» и «территориальщиками» это действие рассматривается как очередная победа «отраслевиков» (теперь уже во главе с Минэкономразвития).
2
Отсутствие четкой позиции государства по вопросам регионального развития приводит к тому, что вновь оживает утопичное представление о возможности возложить эту функцию на так называемую «невидимую руку рынка».
Мол, рыночные силы естественным образом отрегулируют ход региональных процессов. Мировой опыт, в свою очередь, убедительно показывает совершенно обратное: рыночные отношения в их чистом виде способны только порождать и углублять региональные проблемы. Со второй половины ХХ века диспропорции рыночного развития приобретают характер территориальных диспропорций.
Объективные различия в стартовых условиях для ряда территорий в рыночной ситуации способны приводить к такому уровню неравенства, который по политическим, социальным, экономическим, культурным, этническим и другим соображениям не может быть приемлем для современного государства. Следовательно, пока есть рынок, должна быть и региональная политика компенсирующего характера.
Понятно, что диспропорции в экономическом развитии территорий существовали, существуют и будут существовать всегда. Но если в какой-то момент они выходят из-под контроля, это означает, что региональная политика дала сбой и требуется пересмотр ее приоритетов и средств реализации. По этой причине поиск эффективных региональных моделей является одним из ключевых вопросов развития государственных институтов во всем мире. Компенсирующая региональная политика не должна превращаться в политику тотального выравнивания, отбивающую у территорий-лидеров стимул к развитию и одновременно создающую иллюзию спокойствия у отстающих.
3
Границы между некоторыми российскими территориями — субъектами Федерации можно увидеть из космоса: на этих границах затухает всякая хозяйственная жизнь, дороги внезапно кончаются либо неожиданно меняют свое направление. Складывается впечатление, что объединить всё это фрагментированное пространство по каким-то разумным принципам просто невозможно. Объединению мешает и сложившаяся в последнее десятилетие психология конкуренции между регионами, и отсутствие механизмов интеграции и координации деятельности различных ветвей и уровней государственной власти, и неопределенность самого механизма выработки и реализации приоритетов региональной политики.
Однако целые куски этого фрагментированного пространства (в первую очередь сырьевые регионы) начинают втягиваться в мировые процессы регионализации. В условиях геоэкономической конкуренции между четырьмя центрами силы (США, ЕС, ЮВА и формирующимся Исламским миром) ресурсы России по целому ряду позиций представляют серьезный интерес как сейчас, так и в более далекой — стратегической — перспективе. Однако контроль со стороны государства над ключевыми ресурсами своей территории практически утерян, и поэтому фактически все центры регионального управления оказываются за пределами территории России. Необходимость восстановления осмысленной государственной политики и управления в отношении целого ряда хозяйственных кластеров ни у кого не вызывает сомнения.
Прагматично настроенные политики хорошо понимают, что реальные вопросы использования территорий уже достаточно давно решаются не их администрациями, а руководителями крупных корпораций, контролирующих ключевые ресурсы этих территорий. Формальная принадлежность этих ресурсов к конкретной административной границе уже не имеет большого значения. Крупный капитал достаточно свободен в том, чтобы, минуя административные барьеры, реализовывать собственные интересы в конкретных частях территории и не заниматься остальными проблемами.
Региональные власти все больше становятся держателями «граничного» периметра, в то время как основные «точки развития» внутри этого периметра контролируются корпорациями. Прежний инструментарий региональных властей, с помощью которого сохранялась управляемость и целостность территорий, фактически не работает. Попытки властей осуществить административное «утрамбовывание» корпораций приводят к тому, что экономическая активность вместе с деньгами уходит с территории. В свою очередь, при наличии агрессивной региональной политики со стороны крупных компаний деятельность региональных и муниципальных органов власти подавляется или лишается необходимой самостоятельности. Если на территории присутствует несколько корпораций, они просто делят ее на зоны своего влияния.
4
Ряд российских правительственных чиновников, признавая серьезность предъявленных России геоэкономических вызовов и опасность дальнейшей фрагментации пространства страны, видят единственное решение проблемы в усилении крупного российского бизнеса.
Считается, что, защищая собственные региональные интересы и повышая свою конкурентоспособность на мировых рынках, крупный национальный капитал автоматически «сыграет» и на интересы страны в целом. Во многом эта позиция становится оправданием постепенно происходящего слияния (или подмены) государственно-властных стратегий с корпоративными. Сделав ставку исключительно на крупный бизнес, государство уже не может пойти на реальное усиление требований к нему (по соблюдению налоговой дисциплины, выполнению социальных обязательств перед работниками и территориями дислокации, инвестированию в природоохранные мероприятия и физические инфраструктуры и т.д.), поскольку это неминуемо приведет к снижению международной конкурентоспособности этого бизнеса.
В то же время следует признать, что сам крупный бизнес продолжает реализовывать стратегии приватизационного этапа, основы которых были заложены в 1992 году — почти десять лет назад. Поделив все предприятия, крупный капитал постепенно поделит и все российские территории. При этом маловероятно, что его пустят в какие-то новые зоны в масштабе мирового хозяйства. Опираясь на экспортно-сырьевые стратегии и укрепив свой российский «тыл», российские корпорации смогут сохранить позиции на рынке газа, алюминия и никеля, может быть, нефтяном и нескольких других рынках, но не завоюют новых рыночных ниш.
Поддерживая приватизационные стратегии корпораций, государство пока демонстрирует неспособность ответить на вопрос о том, что будет через 10—15 лет, какие стратегии бизнеса должны прийти на смену приватизационным, во что имеет смысл инвестировать ресурсы уже сейчас.
5
Мировая практика показывает, что современная региональная политика все больше становится средством реализации геоэкономических интересов конкретных государств и наднациональных образований. Новое — геоэкономическое — измерение процессов регионального развития полностью переконфигурирует его институциональную структуру, изменит представления о приоритетах развития, об отношении между внутренней и внешней политикой, приведет к созданию нового инструментария.
Признание геоэкономических реальностей до сих пор остается серьезной проблемой для большинства российских разработчиков региональных программ. Продолжая мыслить региональную политику как исключительно внутристрановой процесс и в то же время пытаясь снять кальку с европейских программ регионального развития, эти разработчики часто забывают, что имеют дело лишь с верхушкой айсберга, в основании которого — вполне артикулированные геостратегические интересы основных участников процесса европейской интеграции.
За популизмом так называемых социальноориентированных программ ряда российских регионов скрывается полное игнорирование того факта, что именно от места страны в мировом хозяйстве зависит уровень социального развития и благосостояние населения, проживающего на ее территории. Понятная политическая игра с социальными идеалами, которую ведут руководители ряда регионов, все больше формирует идеологическую напряженность по оси «центр — субъекты Федерации». Именно фактор геоэкономической конкуренции, в которую объективно включена современная Россия, предъявляет новые требования к государственной региональной политике. Условием роста благосостояния российского населения становится переход от конкуренции между внутренними территориями России к обеспечению их кооперации и конкурентоспособности в геоэкономическом масштабе.
Государство должно определить, в чем конкретно выражаются возможные позиции страны, ее регионов и корпораций в мировой экономике, а соответственно какие стратегии поддерживать и во что вкладывать централизованные ресурсы. Региональная политика, в свою очередь, призвана обеспечить переход к этим новым позициям.
6
В условиях геоэкономической конкуренции ключевым вопросом становится готовность государства к развитию и инновациям. Региональная политика перестает быть только компенсирующей объективные территориальные диспропорции. Она все больше становится развивающей, т.е. ориентированной на освоение перспективных хозяйственно-экономических укладов, запуск новых видов деятельности, формирование современных инфраструктур, изменение территориальной структуры хозяйства и системы расселения.
Обеспечивая движение в заданном направлении, региональная политика стимулирует или, наоборот, ограничивает развитие тех или иных районов (ареалов). Практически во всех развитых странах разрабатываются «картины будущего», в прорисовке которых помимо государства принимают участие местные сообщества, бизнес и различные «профессиональные цеха».
Эти картины описывают, а во многом и предписывают, как должно быть устроено «подведомственное» государству пространство. Основной задачей региональной политики становится практическое воплощение этих «картин будущего» в жизнь.
Государство активно вмешивается в процессы регионального развития, используя для этого как исполнительную, так и законодательную власть разных уровней, подключая рыночные механизмы и интегрируя в общий процесс бизнес, общественно-политические институты и локальные инициативы населения. В современном динамичном мире развитие регионов перестает быть простой реализацией когда-то написанных «кабинетных» программ. Оно все больше становится постоянным поиском новых идей, конструированием схем управления региональными процессами, согласованием процедур постановки проблем и выделения приоритетов, технологий разработки региональных проектов, программ и стратегий, механизмов мониторинга и т.д. Каждый шаг экономического развития — это пересмотр сложившейся практики региональной политики, определение новых механизмов, институтов и приоритетов.