Ведущий. Здесь присутствуют депутаты Законодательного собрания Оренбургской области, руководители территориальных подразделений исполнительной власти, представители Администрации Оренбургского района, коллеги от города Оренбурга. Слово предоставляется Олегу Игоревичу Генисаретскому, научному руководителю ЦСИ ПФО, профессору Института корпоративного предпринимательства ГУ-ВШЭ. Прошу вас.
Генисаретский О.И. Уважаемые коллеги, вы собрались для того, чтобы вести обсуждение, поводом для которого является Доклад. Подчеркиваю, что это Доклад ЦСИ Полномочного представителя Президента в ПФО. Он в некотором смысле является поводом для обсуждения не самого текста Доклада, а тех проблем, которые мы вносим в повестку дня. Причем жанр Доклада открытый. Он мыслится проходящим в публичном пространстве, т.е. в прилюдном. Это такое прилюдное, открытое обсуждение проблем.
Вы прекрасно знаете, что в прошлом году была задана тема разграничения полномочий, инициирована работа над ней в стране соответствующим указом Президента, которым была создана комиссия по решению ряда проблем, связанных с этим разграничением, и округ, как положено, собрал со всех регионов и представил соответствующее предложение в соответствующую комиссию, и мы свой доклад представили туда же. Поэтому в тексте, который публично опубликован, мы затронули только те вопросы, которые не входят в регламент предложений. Это видение перспектив развития российской государственности, и два кейса, два конкретных предложения. Один из которых – это институт федерального вмешательства в дела региональной власти в случае кризисных ситуаций и соответствующие разработки и предложения. Второе – это предложение по усилению контрольно-надзорных функций, связанные с построением эффективного и современного государства.
Поскольку текст Доклада был представлен и вывешен, и тут не отчет, то я скажу буквально три слова о полномочиях. Современное, эффективное государство – это государство, способное в реальном времени перестраивать, перепрограммировать свою систему управления, чтобы отвечать на вызовы времени и решать те проблемы, которые очевидным образом возникают в стране. Отсюда установка на то, что разграничению подлежат не только функции стационарные, полученные из прошлого, но вновь возникающие функции, т.е. система разграничения должна быть готовой к тому, чтобы осваивать новые функции. Одна из них – это функция стратегического планирования, по поводу размещения которой на разных уровнях и ветвях власти у нас идут такие дебаты. Одна точка зрения унитаристская, что стратегическое планирование – это прерогатива исполнительной федеральной власти, другая точка зрения: она должна быть распространена и в регионы, и в города и вплоть до любого населенного пункта (практически сейчас многие муниципальные образования сами разрабатывают и, по крайне мере, обсуждают планы своего развития и его перспективы). Это такая последовательно федералистская точка зрения.
Другой пример такой функции – это программа электронного правительства, с информатизацией всего нашего государственного управления. Здесь пока вопрос ее просто не поставлен, но ясно, что это новая реальность, и такого рода реальность тоже должна учитываться в аналогичных работах. Итак, динамическое освоение новых функций.
Теперь второе. Конечно, полномочия не только как такая вторая реальность, но полномочия вместе с ресурсами и вместе с ответственностью за использование и реализацию этих ресурсов и полномочий. Эта та же тема федерального вмешательства в кризисные ситуации, потому что должно быть точно известно на каком уровне и в какой ветви власти какой точно институт отвечает за реализую той или иной проблемы и задачи.
И последнее, что нужно сказать об особенности точки зрения – это то, что речь идет о видении и о построении эффективного государства не только в менеджеральном смысле, государственно-управленческом, но и в политическом, и в гражданско-правовом. Это увлечение менеджерской деятельностью, менеджерским подходом, исполнительно-управленческим, который резко усилился с наплывом учебников, разных тренинговых программ. Построение новых управленческих профилей, усиление функции привело к своеобразному методологическому, правовому нигилизму. Т.е. государственно-управленческая тематика стала мыслиться в сфере целей, функций и курсов, а вот правовая природа государства осталась немного за бортом, что выразилось в странной редукции: мы больше говорим о нормативной базе как о каком-то одном из инструментов управления, а не о том, что государство как таковое существует в сфере права. Реанимация, оживление интеллектуального и проектного интереса к государственности именно в правовом понимании также было одной из целей. Это основные сюжеты.
Еще раз повторяю, что цель и публикации и этого обсуждения – это сами проблемы, и для нас важнее всего ваша включенность в эту проблематику и ваши точки зрения на те вопросы, которые были поставлены. Собственно, ради того, чтобы это услышать, мы сюда и приехали. Спасибо за внимание.
Ведущий. Спасибо.
Суждение. Уважаемые друзья, коллеги! Прежде всего, мне хотелось бы выразить признательность ЦСИ, и федеральному руководству ПФО за то, что проблематика, которая выносится не первый год на наше обсуждение, сам ход обсуждения и сам подход, очень серьезный и основательный подход к изучению проблем, вызывает не только уважение, но и, несомненно, полезен. Мы с вами должны не воспринимать как данность то, что нам поступит в качестве федерального законодательства, обязательного для исполнения, но все-таки понимать, какие процессы происходят у нас в государстве, которое порождает тот или иной нормативный документ.
На мой взгляд, в тех тезисах, которые высказал Олег Игоревич, мне хотелось бы подчеркнуть, что Доклад не имеет своего собственного названия, в котором заключена проблема. А вы прекрасно знаете, что всегда должна быть задана какая-то тема, и чем яснее предмет исследования, тем более емко и четко можно эту проблему сформулировать. Так вот, на протяжении чтения всего Доклада, у меня была только одна проблема, и это можно было бы вынести в название Доклада: старая и всем известная фраза – «с чего начинается Родина». И если мы воспринимали бы тезисы Доклада с этой точки зрения, то мы бы с вами сразу четко отделяли зерна от плевел, т.е. что отнести «на потом», на десерт, а что представляет опасность в понимании, и что проблемно на сегодня, и что будет переложено из текста Доклада в нормативный документ, чтобы резко изменить нашу с вами жизнь, и жизнь всех тех людей, которых мы с вами представляем.
Пойдем с самого начала. Страница 17 (я буду давать цитаты, чтобы можно было понять логику мысли): «Необходимо раз и навсегда оставить иллюзию о возможности справедливого распределения ресурсов внутри государства». Эта крылатая фраза была камнем преткновения. Дальше читать было сложно, потому что возник некий барьер. Я никак не мог понять за кого мы себя должны в дальнейшем принимать? И какой нормативный документ на уровне федерации должен быть принят, чтобы этот принцип закрепить в нашей с вами повседневной жизни? Если, например, мы с вами говорим о том, что время настоятельно требует совершенствования нормативной базы, то я с этим согласен. Если мы говорим, что разграничение предметов ведения и полномочий по уровням власти – это вопрос государственного строительства, то я и с этим согласен. В чем это все будет заключаться? Это все будет заключаться в переорганизации функций и т.д. – тоже согласен. То, что нужно отстраивать межбюджетные отношения, с этим я тоже согласен. Но далее декларируется переход от ресурсно-распределительной модели к субсидиарной модели по уровням власти.
Вообще, сам по себе принцип субсидиарной ответственности всем понятен – это дополнительная ответственность третьих лиц по обязательствам. Если мы говорим о субсидиарности в отношениях между уровнями власти, понятно, в чем суть. Но только до сих пор не вижу разницы. Давайте посмотрим на то, в чем суть современной ресурсно-распределительной модели, от которой мы должны отказаться. Если мы должны собирать (я употребляю термины Доклада, чтобы была какая-то связь с текстом) по функциям эту модель, то мы будем идти по уровням власти снизу вверх. Позвольте, почему? Потому что мы все с вами идем от населения. Мы все с вами очень любим много говорить о высоких материях, и забываем о людях. А людям-то что с этого? Я более чем уверен, что если бы везде видели человека и говорили, что государство - это общество как целое и также как сумма его частей, состоящая из людей и их связей, тогда, я думаю, Доклад был бы похудее.
Если мы говорим о том, что снизу вверх идет сборка функционально, то финансовая сборка идет сверху вниз. Об этом нам четко говорит бюджетный кодекс, об этом нам говорит налоговый кодекс. Поэтому мы долго и нудно разбираемся с бюджетной обеспеченностью, поэтому у нас задолженность по заработной плате и т.д., и поэтому мы постоянно ищем того, кто крайний. Если сравнить эти четыре месяца консолидированного бюджета и четыре месяца прошлого года, то собирать налоги в консолидированный бюджет области мы стали больше на 18.8%, денег стало больше. Но где деньги? Деньги найти не может никто.
Далее. Если мы говорим, что функциональная сборка идет снизу вверх, давайте мы точно таким же образом снизу вверх и закрепим финансовые ресурсы, поскольку модель ресурсная, и тогда исключительно дедовским образом через нормативные базы и социальные стандарты мы разберем эти функции. Давайте их поделим: ресурсы, источники и деньги. А субсидиарную ответственность будем оставлять? Конечно, оставим. Т.е. если мы даем ресурсам функциональное закрепление, то можно трактовать наоборот – функциями давайте закрепим ресурсы. И оставим субсидиарность. Почему? Главная проблема, и в принципе это вытекает из бюджетной функции как таковой – это налогообложение, это форма изъятия. И субсидиарность как раз необходимая модель, когда изъятие вообще само по себе существует, поскольку бюджет – это форма перераспределения доходов. Поэтому я, на самом деле, изучая эти принципы, удивленно задавал самому себе один и тот же вопрос: почему не работают уже существующие, закрепленные в законодательстве нормы финансовой основы местного самоуправления, те нормы, которые уже есть? И ответ один: ни одна норма, которая прописана в федеральном законе, никем не исполнена. И в том числе при формировании нормативов, регулирующих доходы. Поэтому доходной базы нет, долгосрочного закрепления нет, нормативов по которым изымать не более таких-то процентов, нет и т.д. О каких моделях сборки еще может идти речь? Мы сейчас с вами теоретизируем, и я думаю: положим ли мы с вами это все в нормативную базу и будем ли мы это все делать, исполнять?
Поэтому, на мой взгляд, проблема изъятий при функционировании бюджетной системы будет существовать всегда – это принцип существования бюджета. Поэтому субсидиарность мы оставляем. То, о чем я говорил. Так, как это изложено, на мой взгляд, может быть, и не стоило это делать, потому что мы принимаем нормативные документы, которые мы не исполняем. Мы считаем, что мы приняли не правильные нормативные документы и начинаем сочинять новые нормативные документы. Если бы мы сумели прожить промежуток времени с выполнением тех норм, которые существуют на сегодняшний день, то, может быть, у нас и видение этого было несколько другим? Поэтому я отношусь к этому точно также, как когда-то к этому относился…, говоря: «Я сделал это не в интересах правды, а в интересах истины». Такое у меня была ощущение от этого раздела.
Мне хотелось бы привести простейшие примеры, которые характеризуют сегодняшнюю систему. Долги по реализации федеральных законов (инвалиды, ветераны): они есть? Да, есть. Они значительные? Да. А дальше идет обратная субсидиарность по наведению катастрофической ситуации для всех, кто связан с этими выплатами: субъект федерации не получил, муниципальные образования уже дальше не получили, дальше, система газоснабжения не получила, система газоснабжения получила убытки, потому что есть недофинансирование и под вопросом стоит обслуживание магистрали, и уже пора вызывать Шойгу. Кто должен выполнять свои обязательства?
Дальше. Переход на повышенную форму оплаты труда бюджетной сферы. Это очень красиво. Принимается федеральный документ и соответственно, если пользоваться действующим федеральным законодательством, поскольку заработная плата выплачивается в муниципальных образованиях, то там есть норма: если принятие федерального решения допускает выпадающие доходы или дополнительные расходы бюджета, то финансовые ресурсы передаются для выполнения данного решения. Из двух миллиардов – шестьсот миллионов бюджетного дефицита, возникшего в свете принятия решения о повышении оплаты труда бюджетникам, федерация доблестно в лице товарища Кудрина дала 260 миллионов. Все. Вопрос? Кому это надо?
Следующий вопрос. Нам говорят: «Вы сейчас потерпите. Раньше с вас брали 40% доходов, потом взяли 50%, сейчас взяли 54%, но вы ориентируйтесь, что мы возьмем 60%». А почему вы берете? Нам говорят, что внешний долг, у нас армия не дофинансируется. Потом пишут, что Чубайс взял средства у министерства обороны, отправил их в Чехию и т.д. Мы с вами покрываем все возникающие дефицитные вопросы исполнения федерального бюджета. Но как мы ставим этот вопрос для себя? Знаете, посмотрите, что творится в муниципальных образованиях? Что творится у вас? У вас забастовки, не работает транспорт. Так давайте примем норматив, когда федерация будет вмешиваться, оздоравливать нас, вводить напрямую президентское правление и т.д. У меня просто вопрос: а что, Президенту больше заняться нечем, как санировать муниципальные образования с 15 тыс. жителей, которым денег не оставили для выполнения своих функций?
Я все-таки считаю, что здесь мы должны подходить с точки зрения интереса людей. Безусловно, федеральное вмешательство должно быть, эти нормы и правила должны быть прописаны, возможность такого вмешательства должно быть и у субъектов федерации, и у муниципальных образований. Но о чем говорит политика всех последних лет? Политика последних лет говорит о том, что конституционное противопоставление государственной власти и местного самоуправления – это не просто норма, это вбит большой клин. Сегодня выстраивается противопоставление федералов и субъектов федерации, и, пожалуйста, не путайте федеральную власть и власть государственную. Но если это были бы слова, то нам с вами было бы легче, но это действия. Мы с вами прекрасно знаем, что такое государство: фискальные органы, это армия, это тюрьмы, полиция, суд, надсмотрщики и т.д. Так что получается: инструменты государственного управления после противопоставления федеральной власти и государственной власти из субъектов федерации выпали, и сегодня субъект федерации никакого отношения к федеральным службам (контрольным, надзорным, формирующим бюджеты) никакого отношения не имеет. Взаимодействие бывает либо конструктивным, если руководитель конструктивен, либо по старой памяти, либо из любви к родной земле и все. А другого нет на сегодня. И мы стараемся сегодня себе объяснить: в федерацию входят общефедеральные задачи, а у субъекта федерации другая иерархия задач, функций и т.д., а у муниципальных образований другие задачи и т.д. В таком случае, если есть иерархия задач, которая относится к общегосударственным, то что на территории Оренбургской области, если таких задач нет, делают подразделения федеральных служб? Значит, у этих служб есть функции, которые относятся к этой территории? Да, есть. И давайте себя по-другому не обманывать. Нас подводят к логике, что это справедливо, правильно.
Теперь о бюджетной обеспеченности. Почему получается так, что одним дают 600 млн., а Татарстану 12 млрд.? В Думе задается вопрос о критерии, как так получается. А они отвечают, что это политический вопрос, потому что Татарстан вообще хотел от нас отделиться, а теперь мы его привели к федеральному законодательству. Но чтобы они согласились перейти к федеральному законодательству, мы с ними согласились поэтапно к нему переходить, и мы решили в первый год выделить 12 млрд. Вот государственное устройство: в докладе теория, а здесь практика. Теперь вы понимаете, почему у этого Доклада должно быть название «С чего начинается Родина».
Поэтому, на мой взгляд, вывод один: надо что-то давать другим, иначе это ни к чему хорошему не приведет. Есть субсидиарность – хорошо, давайте закрепим. Есть ресурсно-распределительная модель – есть, т.е. ресурсы, и есть методика распределения ресурсов. Есть в этой системе дефекты? Да, есть. Значит, их надо исправить.
Страница 18: «Распределение… зависит от конъюнктуры циклов в мировом хозяйстве». На этой основе доказывается, что нужно функционально сначала закрепить так, потом пройдет время и мы перезакрепим – в этом динамика: цикл изменился. Это конечно очень приятно. Мне нравится, что когда нечего сказать, то говорят о глобализации. Что-то философское – речка движется и не движется, песня слышится и не слышится и т.д. Какие мы пытаемся на себя примерить одежды? Мы пытаемся заняться переустройством страны? Можно ли сказать, что рост ВВП говорит о том, что страна находится на стадии подъема. Есть разные мнения, но я считаю, что нельзя. Почему? Посмотрите на износ основных фондов в экономике. Ни один год с его ростом ВВП не повлиял на то, чтобы была хотя бы тенденция к обновлению основных фондов. Страна идет по пути технологического перевооружения, мы собираемся выпускать конкурентоспособную продукцию? Нет. Этого нет. Поэтому на сегодня наша экономика кризисная и ностальгирующая, ни о каких поползновениях ни вправо, ни влево, ни о каких результатах сегодня сказать нельзя. Что это означает? О каких циклах вообще идет речь? И о каком динамизме? Давайте вступим в ВТО, это хорошо. Если не вступим в ВТО, то это тоже хорошо, как заявляют другие. Это очень простой принцип. Открытость экономики – это хорошо, когда для нее созданы условия. Но критерии того, когда экономика может быть открытой, очень просты. Мы сегодня с изношенной экономикой конкурировать ни с кем не можем по определению. Вот когда у нас будет износ в пределах разумного, а таким он будет, когда предприятия получат возможность создавать фонды НИОКР. Когда такие фонды начнут создавать, тогда мы скажем, что все, наша экономика способна стать открытой, наукоемкой т.д., мы готовы бороться, мы готовы депинговать, если это нужно. Прежде чем открывать экономику, вообще, нужно принять антидемпинговое законодательство. Иначе удушат. Из-за необдуманных действий могут быть такие последствия на последующие поколения.
О чем еще идет речь? Речь идет о том, что функции и государственное устройство должны быть саморегулирующимся, и приводится аналогия: экономика же у нас стала рыночной? Конечно, в огороде бузина, а в Киеве дядька, как говорят люди. И я не понимаю, как можно делать все эту эклектику? Я думаю, что если бы был еще там ученый-стоматолог, то мы бы здесь получили новые экономические термины вроде «solatio», «amputatio» и т.д. – это абсурд. Ни в одной развитой стране мира нет чисто рыночных отношений. И те, кто изучал вопросы планомерности, не плановости, а планомерности, знают, что планомерность имеет различные формы, уровни и задачи и т.д. Почему мы забываем свои опоры? Можно сделать теоретические выкладки, но мы забываем тот академический базис, который был. Поэтому 19 страница: «Соорганизация государственной власти». Что такое «соорганизация государственной власти»? Давайте представим себе Президента вместе с администрацией, как они сорганизовались. Что вы хотели сказать? Я не понимаю, что вы хотели сказать?
Страница 20-21 о верховенстве права. Хорошая страница: мы изучаем и сами себе задаем вопрос: где кончаются полномочия субъекта федерации, где начинаются полномочия местного самоуправления. Мне вспоминаются одесские рассказы Бабеля, где один купец спрашивал: «Я не могу понять, где кончается полиция и начинается бенцион-криг». А ему говорят: «Там где кончается полиция, там и начинается бенцион-криг». И все. Противоречия логик разным аспектам государственных полномочий: правовой, ресурсной, функциональной. Для чего? Я долго пытался понять, что имеется в виду? Я в уверенности, что авторы сами не поняли.
Страница 23: «Принципиальный характер экономического неравенства субъектов федерации». В прошлом году, когда мы рассматривали Доклад Полномочного представителя, он как раз вокруг этого плясал, и тогда шла речь о том, что все-таки основная задача государства, государственности (ее можно по разному формулировать) один – это люди. И для меня парадокс. Сейчас это написано несколько мягче, т.е. меньше выражений про территории-аутсайдеры, обреченные на вымирание. Но поскольку это возобновляется, то к чему-то это рано или поздно приведет. И я думаю, что именно тот автор, который писал этот раздел, то ли с детства ненавидит Томаса Мора с его идеальной утопией и прочим, либо он ненавидит Клару Цеткин, т.е. у него все эти принципы равенства и братства в печенках. Парадокс. Там вывод один – не нужны административные границы. Все остальное там – рассуждения. Я хочу сказать: мы применяем на практике принцип Питера о пределах компетенции и говорим, что мы достигли предела компетенции и создали федеральные округа, потому что принцип в этом и заключается: как только вы достигаете своего предела, вам срочно нужно где-то пополнить штаты. И все. Теперь мы должны кроить границы: к чему, с чем? Допустим, мы занимаем по рейтингу социально-экономического развития в ПФО пятое место, а по Уральскому экономическому региону мы вторые. Но у нас есть показатели, по которым мы первые, а есть показатели, по которым мы последние. А рейтинг агрегированный, потому что суммируется сумма мест. Так кто мы? Я не знаю. И что нужно нам еще перекроить, к кому мы тяготеем? У нас есть колхозы, которые находятся на границе, например, с Самарской областью. В Самарской области хозяйство упало, а у нас передовое, и наши трактора и комбайны работают у них на полях. Что делить?
Дело в том, что мы с вами должны укреплять государство в наших с вами государственных границах. Мы должны знать, что экономическое пространство в нашем государстве одно. Мы должны знать о том, что исполнительная власть занимается границами своей территории и занимается населением, которое проживает на этой территории. Вот и все. А дальше мы должны выстраивать другие критерии: справилась исполнительная власть со своими задачами или нет? Справилось муниципальное образование со своими задачами или нет? Есть перспектива развития или нет? Есть видение или нет?
Следующий вопрос: снижение экономической деятельности исполнительной власти. Абсолютно согласен: не дело власти заниматься экономикой. Каждый должен заниматься своим делом: бизнес должен заниматься бизнесом, другие пусть занимаются управлением и перераспределением бюджетных средств. На мой взгляд, бюджетное регулирование, носителем которого является государственная власть, все-таки имеет ряд задач. Есть распорядительная задача, и она реализует социальные программы. Есть все-таки стимулирующая роль бюджетных назначений. Госзаказ – это стимулятор для развития экономики.
Мне бы хотелось, чтобы следующий Доклад, который мы на следующий год будем с вами рассматривать, был доработан. Подчитайте Кейнса о том, как на государственном уровне управлять экономическими процессами, и тогда государство перестанет быть саморегулирующимся, самоорганизующимся.
Далее. Страница 24: «Государство должно отказаться от непосильных социальных обязательств». В этом что-то есть. Но принимались же эти непосильные обязательства. Тогда пусть ответит тот, кто тогда врал. Вместе с тем: «Государство должно верно определить те обязательства, от сохранения которых зависит легитимность государства в глазах граждан». Если легитимность у меня в глазах, то это очковтирательство и лицемерие. Давайте сделаем вид, что мы что-то делаем.
Об эффективности государственного управления: «Эффективность государственного управления тогда считается эффективной, когда есть способность к выработке социальной политики». Это вообще… Т.е. если есть способность выработать социальную политику, то оно эффективно. Не понимаю. Для населения есть две ипостаси: заработная плата и социальные программы. Что такое эффективность – это соотношение затрат и результатов. Больше социальных программ – хорошо работаете, меньше – плохо. Не можете что-то реализовать, то вообще никак не работаете. Социальные задачи вообще изменились: нужна защищенность, надо бороться с наркоманией, с преступностью. Да эти задачи не новые! Они старые. Просто раньше они имели идеологическое закрепление. А мы говорим, что это все новое, что это мы все придумали. Поэтому я считаю, что в обществе все-таки нужно иметь определенную идеологию и не говорить, что давайте мы не будем поддерживать малоимущих, а будем заниматься только наркоманами. Так нельзя, надо заниматься всем. Все это есть принципы построения здорового общества. Поэтому я считаю, что сразу взять такой западный шаблон и говорить: «Защищенность личности за пределами ее личной предусмотрительности». Т.е. если все плохо, то сам виноват – это государственный подход. Или компенсация потерь через социальное страхование. Это один аспект, и как один из аспектов это можно воспринимать, но я не хочу, чтобы наше государство превратили в страховую компанию: вы заплатите налоги, а за это вас никто не тронет.
На мой взгляд, это все, конечно, плохо. Мне, например, очень понравился раздел по финансовому оздоровлению муниципальных образований. Но я об этом сказал, и о причинах, которые есть, я тоже сказал.
Вопросы федерального вмешательства. Совсем недавно разбирались задолженности города Оренбурга энергетикам. Мы все объясняем, что мы перешли на стандарт 70% на 30% (70% население и 30% бюджет). А посчитали и знаете, что получили: 25% платит население и 75% платит бюджет. Так какую политику мы сформировали, каких денег нам хватит? Конечно, все это должно быть, но, на мой взгляд, все-таки создание федеральный округов – это был душевный крик государства для того, чтобы преодолеть кризис власти. Это был правильный шаг. Но почему этот шаг сделали, а дальше не пошли? Мне на самом деле очень жаль, потому что округа полномочий не получили, и, в принципе, мы думаем, что с ними делать. И я говорил Обозову, чтобы они взяли хотя бы федеральные программы под свое крыло, чтобы не каждый лоббировал отдельно, а так, чтобы всем субъектам федерации хоть что-нибудь осталось. Может быть, вроде, хоть что-то у нас сдвигается.
Может быть, это воспринимается так, что Москва – это отдельный город-государство, который живет исключительно для себя. Это жаль. Поэтому была попытка преодоления кризиса власти, но, к сожалению, она ничем не закончилась. А теперь мы с вами занимаемся фантазиями – как же жить дальше. На мой взгляд, может быть, нам нужно изменить язык нашего диалога и говорить по предметным вопросам. Почему законы и действующие нормы, которые прописаны, не исполняются. Начать нужно с этого. Я более чем уверен, что все принципы, которые мы можем перефразировать и выдавать их за новые – все хорошо забытое старое, все это было. Такая вот ситуация.
Ведущий. Спасибо. Давайте придерживаться регламента и выступать не более 10 минут, а лучше 7. … заведующий кафедрой конституционного права Оренбургского института МГЮА.
Высказывание. Уважаемые коллеги, во-первых, хотелось бы высказать благодарность пригласившему нас университету, и конечно столь высокой аудитории за то, что они смогут выслушать наши скромные воззрения на указанный материал. В своем кратком выступлении я хотел бы остановится на проблеме, которая, в общем-то, не была отражена в Докладе, и, на первый взгляд, не имеет отношения к рассматриваемой проблематике. Речь идет о продолжающейся уже добрые 10 лет в РФ судебной реформе, и об одном направлении судебной реформы, а именно о создании в РФ административной юстиции. Это система специализированных судебных органов, квазисудебных органов, которые занимаются рассмотрением административно-правовых споров.
Какое это имеет отношение к рассматриваемой проблематике? Дело в том, что когда мы разделяем предметы ведения и компетенцию, мы говорим не только о предметах ведения и компетенции в сфере законодательной власти, но и в сфере исполнительной власти. Поэтому в этой сфере возникает множество коллизий между органами власти федерации, субъектов федерации и между местным самоуправлением и т.д. И как раз создание специализированных судов, которые рассматривают данные споры, было бы весьма полезным. Вопрос о создании таких судов в России имеет достаточно длительную историю. Впервые такие вопросы поднимались в первой половине XIX столетия, но, к сожалению, не нашли своего решения до настоящего времени. Реформирование конституционных устоев РФ, в том числе, и рассматриваемая проблема разделения компетенции, имеет к этому вопросу прямое отношение.
Как я уже сказал, исполнительная власть имеет наиболее близкое отношение к человеку, и делает проблему поиска средств и способов разрешения споров между человеком и государством наиболее важной на сегодняшний момент. По моему глубокому убеждению, среди этих способов и средств разрешения споров административная юстиция должна занимать первейшее место. С одной стороны, это естественный механизм разрешения споров, с другой стороны – это важнейший способ получения властью информации о своих гражданах, это важный способ обратной связи. Здесь я не могу не указать на то, что Президент РФ еще в 2000 году на V Съезде российского судейского корпуса заявил, что административная юстиция важна и для защиты прав граждан, и для улучшения работы всех органов власти. Поэтому это представляется весьма важным.
Создание административного суда основано на конституционных положениях (ст. 118) и на положениях федерального конституционного закона о судебной системе РФ. Соответствующий законопроект был внесен ГД еще в 1994 году. В 2000 году он был одобрен в первом чтении, но, к сожалению, тогда дело дальше этого не продвинулось. Законопроект был внесен Верховным Судом РФ при поддержке президентской администрации в рамках осуществления полномасштабной судебной реформы. Специфика данных судов заключается в том, что эти суды будут рассматривать споры не только между индивидом и властью, но и споры между различными уровнями власти. Предполагается создание трехзвенной системы судебно-административных трибуналов, которая будет основана на отделении этих трибуналов от существующей административно-территориальной системы власти. Нижняя ступень будет образована межрайонными судами, которые будут рассматривать споры среди нескольких районов субъектов федерации. Окружные административные суды, которые включают в себя несколько субъектов федерации, и административная палата...
Это такой достаточно интересный прожект, но, к сожалению, в существующей ситуации вероятность создания подобной системы в ближайшие 3-4 года маловероятна. Вероятнее всего будут созданы какие-то специализированные коллегии внутри районных судов, чтобы повысить уровень рассмотрения административных споров. Для статистики: в 1999 году было 350 административных споров, которые были рассмотрены районными судами. Это огромное количество дел. Качество же рассмотрения этих споров не всегда удовлетворительно. Это связано и с общими проблемами судебной власти, которые связаны с недофинансированием, с компетенцией судебных чиновников, и, естественно, с тем, что не существует особых процессуальных норм. В данном аспекте можно заметить, что многие ученые юристы, например, судья Верховного Суда Татьяна Мищукова напрямую обращаются к тому, что судебная система РФ должна быть все более и более дифференцированной. Возможно, в будущем мы столкнемся с судами по трудовым спорам, юстицией по делам несовершеннолетних и т.д. Чем более дифференцированной будет система РФ, тем, естественно, будет более качественным рассмотрение споров.
Что касается разделения компетенции, то здесь административные суды очень часто рассматриваются некоторыми журналистами и политологами как средство давления федеральной власти на власть региональную. Считается, что создание данных судов – это инициатива администрации Президента, направленная на легитимацию отстранения от власти действующих губернаторов. Возможно, да. Но с другой стороны, лучше отстранить губернатора путем судебного решения, чем путем акта Президента. Поэтому хотелось бы обратить внимание, что суды административные – не суды чрезвычайные. Это суды, которые в первую очередь защищают индивида, помогают государству более эффективно проводить свою политику в сфере административного управления. Спасибо.
Ведущий. Спасибо. Андрей Владимирович Соболев.
Соболев А.В. Уважаемые коллеги. Я хотел бы сейчас вернуться к Докладу.
В первую очередь я хотел бы поблагодарить хозяина Университета, также Аппарат Полномочного представителя, в том числе выступление Александра Станиславовича Пешкова, потому что я почувствовал в этом выступлении отстаивание интересов муниципальных образований. Может быть, это в силу богатого опыта работы Алексея Станиславовича в муниципальном образовании или в силу наметившихся разногласий между федеральной властью и субъектами федерации, о чем он как раз и говорил в своем выступлении.
Я бы хотел остановиться лишь на одном разделе, чтобы долго вас не занимать и дать возможность высказаться другим: «принцип оздоровления муниципальных образований и восстановление платежеспособности». Читая раздел, я соглашался, и это очевидный факт, что многие муниципальные образования на уровне городов близки к фактическому финансовому банкротству, и каким бы очевидным этот факт ни был, на сегодняшний момент мы сами испытываем на себе контрольные функции, к примеру, субъектов федерации. Мы пережили подобную проверку, и все инструменты федерального вмешательства были для нашего образования продемонстрированы, так что опыт рефлексии, которую мы проработали, уже был осуществлен. Совершенно ясно на сегодняшний день для всех, что нарушения, которые на сегодняшний момент зафиксированы именно в системе жизнеобеспечения и озабоченность государства в этой сфере связаны с нарушениями именно в бюджетной сфере законодательства.
Я набросаю лишь несколько вопросов. Первый вопрос, которые согласован с Алексеем Станиславовичем: почему в рамках существующего законодательства невозможно навести порядок, хотя ответственность предусмотрена? В качестве ответа у нас получается, что дело в законах, которыми обеспечивают обязательность исполнения норм. Получается так, что само вмешательство становится как бы инструментом наведения порядка. А что в данном вопросе первично? Не будем ли мы, используя этот инструмент, бороться со следствием? Не стоит ли это все, как говорит Президент, «вместо ног на ушах»? Основная проблема на сегодняшний момент, и мы это сегодня слышали, в долгосрочном закреплении источников финансирования муниципальных образований. Ведь это не секрет, и все инструменты, которые в докладе представлены, достаточно понятны, и поверьте, для любого простого, даже сельского муниципального образования они приемлемы. Более того, они не враги сами себе.
Другой вопрос, который бы хотелось осветить или задать для авторов данной публикации. В свете той тенденции, которую мы сегодня имеем по разукрупнению муниципальных образований, будет ли возможен этот механизм федерального оздоровления? Те же муниципальные образования – это 15 тыс. человек, и даже меньше, потому что, судя по логике, федеральная власть собирается поделить функции, т.е. функцию нормативную и контролирующую оставить за собой, а исполнительно-административные функции предоставить в данном случае субъектам федерации либо полномочиям муниципальных образований.
Для нас является вопросом: что такое сельское муниципальное образование? Это несколько другой элемент по сравнению с городом, потому что там порой даже имущества никакого не имеется. В дальнейшей, если это элемент санации, то кто должен быть санитаром? Как будут компенсировать те затраты, которые понесет в данном случае субъект федерации? Каким образом? Ведь у вновь выбранных мэров будет большой соблазн пойти по этому пути. Хорошо, что в Докладе был представлен опыт зарубежных стран в регулировании этого вопроса, и мы обратили внимание на то, что, по крайне мере, у них существует специальное ограничение в законодательстве, чтобы не злоупотреблять этой нормой.
И последнее, о вопросе, который здесь освещал Олег Игоревич и говорил о стратегическом планировании. Вопрос стоит так: пускать ли их на уровень субъекта или на уровень муниципального образования? Кстати, на базе Оренбургского района проходил семинар с темой «стратегическое планирование», и наше мнение – это необходимость для муниципального образования. При отсутствии, как мы сейчас это дело разобрали, финансовых рычагов управления, у нас остались только административные рычаги, и возможность создание определенных условий на территории муниципальных образований, чтобы сделать жизнь интересной и приемлемой. И наиболее популярный принцип, который муссируется сейчас в муниципальном образовании (конкурентный федерализм) невозможен. Невозможно долгосрочное планирование в муниципальных образованиях без долгосрочного закрепления источников финансирования. Это еще раз подтверждает, что и функции контроля, о чем говорилось в Докладе, необходимо сохранять на всех уровнях власти, включая муниципальные образования, иначе мы действительно сведем это к полному отсутствию инициатив муниципальных образований, к порождению социального иждивенчества и не более того. Спасибо.
Ведущий. Спасибо большое.
Высказывание. Уважаемые коллеги, я присоединюсь к словам благодарности за предоставленную возможность принять участие в обсуждении очень интересного, хотя и не однозначного и спорного по некоторым позициям материала. И прежде чем приступить к своей точке зрения, я хотел бы сделать маленькую ссылку на то, что, наверное, мое выступление будет отталкиваться от тех должностных обязанностей, которые я выполняю. Я напоминаю, что должность моя называется «Заместитель главы, руководитель Аппарата Главы администрации области», т.е. такой не экономический, а аппаратный крен, и он будет выражен в изложении именно моей точки зрения, и будет в моем выступлении присутствовать.
Изначально, прочитав доклад, я обратил внимание на то, что он называется «Государство. Разграничение полномочий», т.е. такой эпиграф, а не название. Фактически для себя я сделал вывод, что государство стоит на первом месте как в чисто формальном подходе, так и в содержательном плане, и основой реализации всех задумок и по разграничению полномочий, и по экономическому развитию является все-таки государство, и сильное государство. По-другому быть не может.
В докладе обозначено, что функции президентской власти, прежде всего, стратегические, в политическом плане собирающие, т.е. конституирующие государство как нечто целое. Я бы добавил, что государство как сильное целое. Не должен возникать тезис об умалении роли государства. Нужен разумный компромисс и адекватная оценка места каждого института в развитии общества. Я позволю себе не согласиться с тем посылом, который изложен в докладе, что в настоящее время отбрасывается сам тезис о государственном строительстве. Здесь у меня перекликается мысль, высказанная докладчиком Алексеем Станиславовичем и позволю себе обратиться к странице 19: институты власти понимаются как структуры, которые самоорганизуются, подстраиваясь под возникающее задачи. Отчасти это верно. Но не забыли ли мы, что они, институты, должны еще вырабатывать и ставить задачи? Иначе теряется смысл властной воли и государство превращается, если хотите, в подобие некоего акционерного общества. Эта идея, как мне показалось, проходит стержнем через весь Доклад.
У меня возник вопрос: почему по некоторым позициям, изложенным в Докладе, мы провозглашаем, прежде всего, работу не над причинами, а над следствием? Причем тактика предлагается, как мне кажется, отступательная. Цитирую: «Государство не должно брать на себя решение проблем, которые могут оказаться для него непосильными». А если это проблемы жизнеобеспечения страны?
Да, мы в качестве одной из целей стратегического развития страны провозгласили работу над строительством и созданием гражданского общества. Президент четко обозначил: властные полномочия в стране – это не привилегия органов власти, а обязанность перед гражданами страны. Об этом говориться на 39 странице, цитируются эти слова. Но, как мне кажется, в Докладе маятник ушел прямо в противоположную сторону от той, которая была, т.е. провозглашается чуть ли не самоустранение государства. «Политика государства успешна тогда, когда она совпадает с циклами экономического подъема» - опять верно сказано, но если мы не будем влиять на циклы, то ставится под вопрос роль государства, развитие государства и страны.
Согласен, что субъекты РФ в экономическом плане не равны (страница 24). И, на мой взгляд, подменять государственный взгляд, политику экономикой нельзя – все-таки это разные подходы и институты. Вопрос о разработке муниципальных и региональных программ развития, т.е. мы отходим от программирования сверху вниз. Мне кажется, на первое место взамен программирования сверху вниз у нас выходит ситуация, когда мы программируем только внизу. А не проще ли нам подумать о программировании снизу вверх? Потому что, на мой взгляд, программирование только внизу может привести нас к той ситуации, когда мы фактически уже будем говорить не о федеративных отношениях, а лет через пять о конфедеративных отношениях.
Цитата: «Центральная администрация необходима не более чем какая-либо местная община». Что касается распределения полномочий, то тут необходимо определиться с терминами: перераспределение, распределение, разграничение, разделение. На странице 44 слова Путина, безусловно, точны. Во многом я согласен и с раскрытием понятия «расширенный и функциональный федерализм», это приведено в таблице. Все бы хорошо, но пока, к сожалению, нечего делить, потому что то, что мы делим, очень мало. Нужно найти это, как умножать финансовые, экономические ресурсы, и тогда не будет происходить, как это отмечено в Докладе, «выталкивание дефицита с одного уровня власти на другой».
По большому счету ситуация складывается следующим образом: муниципальные образования свои проблемы переводят на субъект федерации, субъект федерации обращается с претензиями к федеральному центру, федеральный центр обращается к Мишелю Комдесю, а может быть ни к кому не обращается, но рваное одеяло невозможно использовать для того, чтобы согреть всех.
В завершение я хочу сказать, что я не хотел бы, чтобы сложилось впечатление, что я оцениваю роль государства в процессах, происходящих на территории России, как превалирующую, доминирующую, чтобы мое выступление не было оценено как попытка оправдать наслоения бюрократии. Безусловно, нужно уходить от желания все контролировать и на все давать разграничения. Я хотел бы, чтобы государство определилось со своими приоритетами внутри, а потом как следствие, оно становится сильным вовне страны.
Меня насторожила фраза, которая написана на странице 45 о создании реальной опоры политической власти полпредов Президента федеральных округов. Должна быть политическая власть Президента, а полпреды должны ее представлять, а не осуществлять свою политическую власть. Спасибо.
Ведущий. Спасибо. Алексей Иванович Спицын, руководитель территориальных органов по вопросам информационной политики РФ Оренбургской области.
Спицын А.И. Спасибо за приглашение принять участие в этом форуме. Уважаемые коллеги, сегодня мы обсуждаем Доклад, и судя по тому, какие страницы обсуждаем, может быть до таких страниц и дочитали? Я думаю, что мы все прочитали эти страницы, поэтому у каждого свое мнение есть. Я хотел бы высказать свое мнение в той части, что сегодня этот Доклад своевременен. Вопрос о том, что разграничение и изменение 72 ст. Конституции РФ может быть на сегодняшний день назрело, и это надо как-то принимать, потому что время идет, вносит свои коррективы и т.д.
Два года как появились федеральные округа. За эти два года провели ревизию и привели в соответствие федеральное и региональное законодательство. Но почему-то на этом вопрос и завершился. Провели и хорошо, привели в соответствие законы федерации и субъектов федерации, где были нарушения, хорошо. Но что дальше? У субъектов федерации и на уровне муниципальных образований были свои нормативные акты, и как они соответствуют субъекту федерации? По-моему, до конца это так и не сделано.
В Докладе и должно быть разграничение полномочий между уровнем федеральной власти, субъектов федерации и муниципальных образований. Полномочия должны быть определены и часть их передана субъектам федерации, но должно быть определено, что конкретно передано субъектам федерации, что субъекты федерации передают в муниципальные образования. Передав полномочия, можно будет говорить и об ответственности всех трех уровней власти, я имею в виду федеральную власть, региональную и муниципальную, т.е. полномочия и ответственность.
Дальше функции. Об этом в Докладе тоже сказано, и в принципе разговор идет о том, чтобы перейти на функциональный федерализм. Далее надо будет определить эти функции, но эти функции будут вытекать из тех полномочий, которые отданы муниципальным образованиям. Тогда под эти функции будет нужен бюджетный федерализм. Надо определить и меры под те полномочия, которые определены, надо определить и финансовые полномочия. Сегодня у нас получается так, как по высказыванию «все растет снизу, а поливают его сверху». Здесь есть представители муниципальных органов, местного самоуправления и они знают, что это нужно для населения, которое проживает на территории данного муниципального образования. Известно, что это нужно, известно, как это сделать, но не ясно, где взять деньги, чтобы иметь возможность это сделать. Когда будут определены конкретные полномочия уровней власти субъектов, муниципальных образований, под эти полномочия будет определено финансирование, под это же должен быть спрос.
У нас нет идеологии, но что же мы хотим? Да, в 1990 году мы сказали, что будем жить в рынке, и сегодня мы участвуем в рыночных отношениях. Я согласен с Алексеем Станиславовичем, что сегодня говорить – это одно. Я помню высказывание одного из секретарей, который где-то в конце 80-х годов говорил, что социализм в основном построен. Также сегодня мы говорим, что мы живем в рыночных отношениях. О каких рыночных отношениях идет речь? Мы должны работать по ним. Сегодня муниципальные образования – это камень преткновения. Почему я так говорю? Потому что кто виноват? Да вот, сидит глава муниципального образования, и он что-то не выполнил. Но у него нет финансирования, и получается, что ответственность рождает безответственность. И она будет до тех пор, пока не будут четко определены полномочия, функции, задачи, ответственность, и решение этих задач. Т.е. если говорить о территориальных органах. Функции на нынешнем этапе не определены, задачи поставлены, но функции не определены. Положения нет, ответственность не подкреплена ни полномочиями, ни функциональными обязанностями, ни положением, ни материально.
Для приобретения жилья вынужденным переселенцам получают деньги, организовывают конкурсы, торги – это задача органов местного самоуправления и муниципалитета. Почему сегодня не отдать эти средства субъекту федерации? Субъект федерации может это распределить по районам, по муниципальным образованиям. Нужно оставить функцию контроля. Я согласен с тем, что функционально она обязательно должна быть. Но функция контроля должна быть оставлена за федеральными органами. Другой вопрос: мы должны регулировать процесс миграции на территории области. Вопрос: чем? Теми же квартирами, тем же распределением финансов и т.д.
Программа должна составляться и выполняться внизу. Если не выполнил – отвечай, ты же сам программу составлял. Приняли кучу программ, но никто сегодня за это ответственность не несет. Как идет выполнение? Должна быть ответственность за это дело.
С общими положениями Доклада я согласен и повторюсь, что он на сегодняшний день нужен. Государство должно регулировать и рыночные отношения. Алексей Станиславович говорит о кейсианстве, Дмитрий Владимирович говорит в несколько другом направлении, что только государство должно быть в этом плане. Это противоречие было и будет, но государство должно регулировать и управлять всем этим. Я не говорю, что это должно быть так, как раньше, но мы должны это дело как-то отслеживать. Спасибо.
Ведущий. Спасибо.
Верещагин. Признаюсь сразу, я прочитал Доклад по диагонали. Но заголовки прочитал все. Доклад мне показался интересным. Конечно, я читал не только заголовки: я читал и некоторые места этого Доклада. Во-первых, я должен отметить, что поход методологов во власть увенчался успехом. Я с 1989 года сотрудничал с методологами, потом связь прерывалась. Но это сотрудничание оставило во мне достаточно глубокий след. Я не понимаю, почему некоторые из выступавших не рассмотрели название Доклада. Он действительно посвящен разграничению полномочий и ничему другому. Этот вопрос рассмотрен достаточно глубоко с присущей методологам основательностью. Единственное что: если мы сейчас обсуждаем Доклад – это одно. Если мы сейчас говорим о том, куда нам двигаться – то это совсем другое. То, что касается разграничения полномочий – конечно актуально. Но мне кажется, что это в нашей жизни сейчас не главное.
Очень откровенно говорили оба молодых заместителя главы администрации, и мне откровенность понравилась, потому что они говорили о реальных вещах. В их выступления не было того, что, вообще говоря, должно присутствовать – созидательного начала. Критический пафос достаточно высок, он реализован, а созидание пока не понятно. Как мы будем вообще жить дальше? И никто об этом в общем-то не размышляет.
Мы говорим, что есть такой вопрос: как жить дальше? А как жить пока еще никто об это не сказал. В общем-то, конечно, то, что мы вошли в рыночную экономику, имеет место быть. Но дело в том, что нынешние мыслители, лауреаты Нобелевских премий, уже определили рыночное общество как общество тупиковое. Если мы догоняем тех, кто идет в тупик, то это, наверное, не правильно. В 1989 году собрались умные люди, среди них был и тогдашний вице-президент Руцкой. Они разрабатывали декларацию об устойчивом развитии. Сейчас об этой декларации никто не вспоминает почему-то. Всем хочется в рынок, всем хочется хорошо жить. Но 1 млрд. еще какое-то время просуществует достаточно благополучно, но дело в том, что на Земле живет 6 млрд. человек, и мы в тот 1 млрд. человек, или по крайне мере значительная часть нашего населения не входит. Куда мы идем: в этот золотой миллиард, или куда-то еще? Это не понятно.
Вообще, я десять лет представлял федеральную власть на территории Оренбургской области. Мне эта работа нравилась. Мне нравилось то, что я стою на том, чтобы федеральные законы исполнялись. По крайне мере, те законы, которые были мне подведомственны. Но меня никогда не покидала мысль: почему те субъекты федерации, которые эти законы почему-то нарушают и которые взяли себе столько иммунитета, сколько им было обещано – почему в этих субъектах федерации люди живут лучше? Это там, где федеральные законы не исполняются: Татарстан, Башкортостан. Все, что мы сегодня обсуждали – это, конечно же, актуально, все это своевременно. Доклад – очень интересный документ. Но мне кажется, что в работе нашего сегодняшнего форума все-таки созидательное начало отсутствует. И я сожалею о том, что я ничего не смогу внести в это дело. Спасибо.
Ведущий. Уважаемые коллеги. Все те, кто записывался на выступление, уже выступили, поэтому если у кого-то есть желание сказать несколько слов, то пожалуйста.
Суждение. Я прочитала Доклад очень внимательно, и я пытаюсь найти ту нишу, которая бы интересовала каждого, если он начал его читать. Потому что если аудитория – это группа экспертов, то, разумеется, каждый пытается найти свое место в какой-то среде, в какой-то сфере.
Доклад называется «Пространственное стратегическое планирование». Уже не первый раз получается, что рассматриваются экономические реформы страны, которые мы почему-то отделяем от развития страны, и у нас не рассматривается фактор развития образования как фактор экономического развития страны. Ведь всем понятно, что даже те циклы экономического развития по сути дела доказывают, что эта же закономерность развития прослеживается и в системе образования. В принципе, здесь я посмотрела несколько статей, и могу сказать, что сам Доклад очень интересный с методологической точки зрения, очень красиво написан, но (возможно я это вижу как педагог, как работник вуза), c моей точки зрения в первую очередь, нельзя выпускать систему образования из стратегического планирования, развития общества, государства. Причем не просто с той позиции, когда мы привыкли рассматривать систему образования как фактор подготовки молодого поколения к жизни, потому что это заказ государства, т.е. чтобы молодежь могла делать то-то, чтобы государство могло нормально функционировать. В нашей системе образования очень долго ставился под сомнение фактор самой личности: а нужна ли она вообще? Не развивается ли она вопреки той системе образования, которая в нашей стране очень долго развивалась. Если посмотреть в таком аспекте на этот доклад, то, с моей позиции, нет того субъективного фактора, который должен присутствовать в развитии любого общества. Это первое, что я хотела сразу сказать.
Теперь несколько позиций по страницам и несколько вопросов не для того, чтобы навести какую-то критику, а для уточнения нескольких позиций (возможно, эти уточнения будут интересны и присутствующим). Во-первых, на странице 42 §2.4 где есть то, о чем я начала говорить. Я просто зачитаю один абзац: «В контексте реализации полномочий жизнеобеспечения населения необходимо расширенное толкования угроз безопасности, включение в их состав прогнозирующих угроз. Поэтому мы настаиваем на том, что та деградация населения, которая присутствует в настоящее время в нашей стране, та анархия, которая творится в образовании…». Для себя я не могу это назвать иначе, поскольку разграничение полномочий между региональными центрами, федеральными центрами здесь настолько не продумано, что это ведет к той угрозе, которая может привести к развалу государства, в том числе и развалу того, что мы пытаемся строить, т.е. гражданского общества. С моей точки зрения, это один из болевых моментов этого Доклада.
Мне очень интересен еще один момент. На странице 149 хотелось бы обратить внимание тех, кто читал Доклад и докладчика, который здесь выступал и отрицал, что нет даже попыток наметить путь развития, и последние два абзаца как раз, на мой взгляд, очень хорошо показывают в каком направлении идет развитие. И несколько моментов я здесь зачту: «Для того, чтобы создать эффективное управление, эффективное государство необходимо: во-первых, использовать современные информационные и проектные технологии управления». Это очень важный момент особенно для нашей Оренбургской области, и я могу это подтвердить теми усилиями университета, который пытается внедрять информационные технологии в образование, который пытается призвать область к тому, что эта проблема настолько актуальна для развития общества, что просто игнорировать ее нельзя. И здесь как раз одним из стратегических пунктов развития государства и общества в целом является использование современных информационных технологий. А у нас с этим очень сложно.
Мне хотелось бы, чтобы наши замы глав администраций и просто все ответственные за это лица обратили внимание на то, что мало просто принять 13 федеральных целевых программ, мало говорить, что у нас должна развиваться «Электронная Россия». В этом направлении нужно что-то делать. По крайне мере, университет пытался достаточно сильно, энергично реализовывать некоторые программы, и вы присутствуете в одном из уникальных залов, который используется для того, чтобы готовить массового пользователя.
«Электронная Россия» ставит две проблему: высококвалифицированный специалист в информационных технологиях – это одно, но высококвалифицированный пользователь также очень важен. Для того, чтобы нам хоть в какой-то степени посмотреть на наше государство в перспективе развития, нельзя игнорировать образование. Спасибо.
Генисаретский О.И. Уважаемые коллеги, я не филолог, но сторонник простого, детского отношения к слову. Доклад называется «Стратегия разграничения полномочий». Он посвящен стратегическим вопросам. У нас очень недифференцированное отношение к государству вообще как таковому. В целом, все регионы работали над темой разграничения полномочий. Я надеюсь, что когда вы подавали свои предложения в администрации в прошлом году, то все свои пожелания к существующей системе управления в рамках существующей модели вы сделали. У меня вопрос: вы надеетесь на то, что ваши предложения получат адекватный ответ в рамках этой модели у существующей исполнительной власти? Надеетесь?
Мы не делали предложений. У нас стратегия разграничений, мы не сделали ни одного предложения в этом Докладе, потому что все предложения были поданы в установленном порядке в соответствующую комиссию.
Разница между нами следующая: я лично, как ученый, не верю, что в рамках нынешней модели исполнительной власти эти вопросы, которые вы почему-то адресуете к нам, будут решаться. Я в это не верю. Я знаю, как работает система. Поэтому мы гораздо более скромно и отвлеченно говорим о стратегии разграничения полномочий, потому что в рамках этой власти участвуем в административной, а не экономической реформе. У меня нет уверенности, что в ближайшие несколько лет эта модель будет изменена так, что на все ваши вопросы будут даны ответы. Поэтому в рамках президентской ветви власти мы говорим о стратегии, т.е. о том как следовало бы понимать эту проблему и к ней двигаться.
В рамках разграничения ответственности я отвечаю как научный руководитель центра исследований за то, чтобы исследовательски это было сделано эффективно. Я не отвечаю ни за работу соответствующего комитета в Думе, ни за соответствующее министерство при Совете Министров и т.д. Поэтому давайте отправлять все проблемы по адресу. Сейчас мы не на партийном съезде, где мы будет менять систему. Я не сторонник принципа водопроводчика, что надо менять не кран, а систему. Исследовательский кран устроен так, и я его так понимаю.
Далее, два маленьких уточнения. В 20-30-е годы у нас был такая юридическая установка в государственной практике: построить систему на века. Такой Госстрой, монументальное, неизменяемое государство. В результате мы проиграли организационную революцию. Мы не следили за компьютерным миром, за информационными технологиями, и этот самый Госстрой рухнул как колос на глиняных ногах без боя в 1991 году. О чем речь? Речь идет о том, чтобы система была гибкой. Да, эффективная, современная. В первом послании господин Президент назвал «сильное государство», потом из неких политкорректных соображений заменили слово «сильное» на «эффективное». Государство должно быть сильное, эффективное, гибко реагирующее на вызовы времени как во внешней политике, так и во внутренней. В этом смысле это не статичный вековой Госстрой, а динамичная и сильная система. В этой редакции я с вами полностью согласен.
А то, что все понятно и просто в государственности, то эта интонация мне не близка. Все, что можно было сказать 10 лет назад, в 1991 году про альтернативу социалистическую и капиталистическую, рынок или план – все сказано, и каждый журналист написал об этом десять тысяч раз и больше не хочет. Сложилась такая ситуация, что интерес к государству как предмету мысли угас, поэтому одна из задач – вернуть в общественное мнение в разные аудитории, в том числе и в университетские, этот интерес, возродить его, и искать здесь не уставая, потому что здесь гораздо больше неясного чем ясного.
В частности, очень простая вещь даже чисто методологически. Почему говорят о государстве в сфере управления, права и политики? Потому что у нас разные цеха имеют разные традиции в этих управлениях. Конечно, у юристов за этим стоит 3 тыс. лет традиции, и они в этом смысле самые подкованные. А рядом есть менеджеры и экономисты, которые говорят про цели и функции и к этому всему юридическому относятся как к помехе, или так сюрреалистически, что если надо, то можно нанять квалифицированного юриста и он все обоснует. Так, один очень крупный администратор в полу шутку сказал, что ведь нашли же юридическое обоснование распада СССР: было пять учредителей, а осталось три, и они имели право распустить. Поэтому стыкование этих языков – это тоже очень серьезная юридическая, политическая, целевая и рациональная проблема.
То же самой можно сказать и про пространственные метафоры: сверху, снизу, сбоку – это все метафоры, это не понятия. Это вообще не научный язык. Это что-то типа демократического централизма, когда верхи не могут, а низы не хотят. Такого рода метафоры ничего в государственной жизни не проясняют, они только создают видимость легкости.
Я согласен, что Доклад следующего года у нас будет посвящен человеческому потенциалу, но по частям. Сейчас было разграничение полномочий, а не в целом про общество. А то, что все для человека и во имя человека, то к этому, наверно, можно относиться с пониманием, но, знаете, лозунг сам по себе ничего не определяет. Конкурентоспособность на мировых рынках не приходит снизу, задача построения информационных систем не приходит снизу, никто снизу никакого персонального компьютера и никакой технологии еще не породил. Они порождаются в университетах, в НИИ, при государственной поддержке, когда идет серьезная большая работа, поэтому тут нет альтернативы, тут надо искать постановку вопроса в других плоскостях, поэтому мы и предлагаем это обсуждать вместе с нами.
Глазычев В.Л. Уважаемые коллеги, я еще раз возвращаюсь к тому, что с самого начала мы стремились и продолжаем стремиться обратить внимание на проблемы. Доклад – инструмент донесения проблем, и не более того. Мне кажется, что это обсуждение было чрезвычайно полезным, потому что и понимание, и не понимание, с точки зрения авторов, очень важны, и важны места, в которых происходит сбой, вызванный в одном случае дефицитом в тексте, наверное, в другом случае - дефицитом, порождаемым установкой.
Я очень надеюсь, что это начало диалога, а вовсе не формальное, номинальное предприятие. Я хочу обратить внимание на 2-3 фрагмента, которые проходили в рамках сегодняшнего обсуждения. Алексей Станиславович волевой неволей продолжал определенную традицию трактовки государства, в котором государство имеет непосредственно отношение к человеку. Это одна из концепций. Другая концепция исключает вмешательство государства в дела человека, и делами человека занимается система местного самоуправления. Государство занимается строительством инфраструктур и правовой рамки, правовой сетки, в которой идет взаимодействие между лицами и самоуправлением. Я сейчас не высказываюсь ни за одну, ни за другую концепцию – важно, что рядоположно существует не одна концепция, а несколько концепций. Иначе как в академической дискуссии, или публичной неакадемической отшлифовать подвижность этих концепция, их сталкивание в разных ситуациях?
Государство – это предмет нашего интереса, и здесь я возвращаюсь к тому, что сказал Олег Игоревич о том, что приугас интерес. Нужно вернуться к этому предмету государства как конструкции, создаваемой людьми уже не спонтанно, а более или менее опираясь на опыт не малого числа предшественников, столкнувшись с ситуацией «несовершеннолетнего государства» и одновременно тысячелетней истории. Наше сознание раздвоено и растроено совершенно безумным образом – делать вид, что безумия нет, это значит в нем оставаться. Мыслить себя сразу в трех разных временных шкалах: российского государства от крещения, СССР, который в нас сидит, и России, которую каждый из нас так или иначе пытается отстроить – с врачебной точки зрения эта ситуация драматическая. Как люди, имеющие отношение к знанию, мы должны ее от себя отстранить и постараться с ней работать.
Когда мы говорим о моделях, посмотрите, знаменитое суждение: «построение бюджета снизу вверх». Хорошо звучит, действительно метафора. Детский вопрос: где низ? С точки зрения правительства, низом являются субъекты федерации, и они представлены на мысленной карте Правительства как деятельного агента как точки – 89 точек. И храни их Господь помыслить о спуске дальше – на сколько тогда нужно будет помножить? Грубо говоря, инструментально в докомпьютерную эру предполагалось, что после умножения на три тысячи обработать данные будет совершенно невозможно, поэтому наследие бухгалтеров с нарукавниками, которых многие из присутствующих очень хорошо помнят, в какой-то степени оказывается мыслительным препятствием к переходу к другой сетевой конструкции, пониманию того, что информационный съем может быть в совершенно других рисунках.
Тогда произносится фраза: «А субъекты передают местному самоуправлению...». А почему непременно субъекты передают местному самоуправлению? А почему не непосредственно органы федеральной власти местному самоуправлению (полномочия и т.д.)? Я не утверждаю, а лишь задаю вопросы и сам пытаюсь на них ответить, и призываю, как и мои коллеги, мыслить над постановкой этих вопросов. Потому что кроме нас с вами, кроме сообщества людей, связанных некоторым экспертным знанием, умением, дефицитом знаний и умений в других вещах и все-таки базирующихся на академической науке, думать об этом никто не будет. Нам необходимо ставить эти вопросы, потому что кроме нас никто их ставить не станет.
Комиссия Козака – гигантский труд, войти извне в этот процесс невозможно. Либо с утра до вечера нужно сидеть на составе конкретной комиссии, либо вы ничего не поймете, и вас никто слушать не будет, потому что вопросы по существу там не обсуждается, а берется вся совокупность законов и сверяется: в какие акты нужно внести изменения для того, чтобы провести некоторую идеологию.
Настоящая политическая, а не политиканская, борьба вокруг результатов работы комиссии будет после того, как Дума примет целый ряд поправок, возможно пакетом. Тогда всем придется расхлебывать результаты часто недоработанных и недомысленных вещей. Внести эту работу можем только мы с вами в экспериментальном режиме.
Интересный семинар дал некоторые вопросы типа: «Где потерянный субъект под названием «сельсовет»?» Как выстраиваются отношение в горизонте, который сегодня в существующей модели, о чем говорил Олег Игоревич, вообще не различим? Получается, что с одного уровня не различим, с другого уровня не различим, с какого различим? Только с той рамки, в которой мы сегодня пытаемся строить исследование. Окружная рамка здесь замечательна своей невключенностью в шестеренки, и позволяет смотреть, соотносить и сопоставлять.
И последнее, потому что время исчерпалось. Прежде чем всех здесь поблагодарить, я бы хотел сказать одну принципиальную вещь – если у вас будут силы и время, пожалуйста, отнеситесь к Докладу не в жанре обсуждения, а еще раз по содержанию, и особенно к тому вопросу, который сегодня вообще не высвечивался – расширенной трактовке федерализма, к богатству форм федерализма. В конце концов, всегда есть обратная связь не только в этой аудитории, не только в этот миг. Всем нам как корпорации специалистов это очень важно. Пожалуйста, не считайте, что обсуждение закончилось, оно на самом деле начинается.
Огромное спасибо организаторам и всем выступавшим. Все записано – будем штудировать, понимать, где происходят сбои смысла и работать дальше. Большое спасибо.
Пресс-конференция
Ведущий. Мы сейчас готовы к обсуждению по итогам сегодняшнего мероприятия. Участники пресс-конференции, которые уже присутствовали на разговоре, вам известны: Глазычев Вячеслав Леонидович и Генисаретский Олег Игоревич. Они и я как федеральный инспектор готовы ответить на ваши вопросы. Пожалуйста.
Вопрос. <…>
Генисаретский О.И. На этот вопрос у меня будет два ответа: установочный и организационный. Установочно в рамке гражданского общества мы хотели бы общаться с представителями не только власти, но и с разными сообществами: и с академическими, и с местными и т.д. Но есть чисто организационная сторона. Мы опубликовали Доклад, вывесили его на сайте, оповестили, а дальше как Бог дал.
Теперь что касается представителей власти: а как же, мы живем в государстве, в котором есть своя исполнительная власть, и она такова. Как говорил Сталин по поводу съезда писателей: «Других писателей у меня нет, поэтому работать будем с этими». В этом есть известная доля правды. Есть известное состояние ума, известная доля опыта, людей с опытом, общение с которым убеждает меня в том, что они обучаемы, и как только начинают входить в оборот новые слова, более правильно начинает фиксироваться какое-то определенное понимание, то в эту сторону начинается какое-то движение. И это повседневная часть нашей работы: налаживание каких-то отношений, какой-то коммуникации, общения, разворачивание этого процесса на разных уровнях друг с другом. Поэтому такова ситуация и мы ее принимаем как данность, но я не вижу в этом ничего особо трагического.
Глазычев В.Л. Я бы хотел добавить к этому другую важную вещь. Во-первых, вы были не совсем точны и среди выступавших были не только представители власти, и, во-вторых, мы свое общение не ограничиваем такого рода обсуждениями. Наоборот, с Оренбуржьем мы начали новый цикл работ на неопознанных объектах – на уровне районов, по округу, где мы общаемся с функционерами исполнительной власти, и деловыми кругами, которые там есть, с общественными организациями такими, которые там есть.
Я должен зафиксировать, что уровень за последние десять лет поднялся на несколько ступеней. У меня есть основание для суждения, потому что я эту работу проводил в середине 80-х, в середине 90-х и сейчас. Людей, способных к диалогу, привычных к диалогу много, и одна из наших задач – пробудить действительно конструктивный диалог. То, что он не во всем и не всегда получается отчасти и наша вина. Надо смотреть, какие промежуточные формы в то числе и в употреблении словесных конструкций доносят понимание, а какие не доносят, и, следовательно, нужны промежуточные редакции, обладающие большей проницательной силой. Поэтому в этом есть техническая польза. Не говоря о том, что нужно иметь карту представлений – это исходное условие нашей работы. Иначе что? Писать друг другу? Это малопродуктивно. Поэтому это нормальный процесс и очень интересный. По крайне мере, я записывал не без пользы целый ряд суждений.
Ведущий. Спасибо. Еще вопросы, пожалуйста.
Вопрос. <…>
Глазычев В.Л. Доходит, вне всякого сомнения. И плоха была бы та администрация, которая опиралась бы на единственный источник информации. Это смешно. Другой вопрос то, что как это не огорчительно, предмет, который мы здесь пытаемся обсуждать, т.е. государство и его развитие, не являлся, насколько я знаю, предметом углубленного внимания ни одного из существующих в стране аналитических центров.
Часть западных центров проявляет огромный интерес к тому, что происходит в России. Кстати, мы только что проводили такое обсуждение с фондом Карнеги и его экспертами. Они пока гораздо более фиксируют внимание на части нашей проблематики, т.е. на элементе Гражданского общества, на институте самоуправления. Но широкого представления о проблематике государства мы не слышали.
А «фабрики мысли» - это представление существует с 40-х годов, это эпоха конца войны в США. Тогда это понятие возникло, когда нужно было собирать разных экспертов для решения вовсе не атомных проблем. Первой, если я не ошибаюсь, возникла очень тяжелая тогда задача для американцев – им надо было приучить свое население, своих будущих солдат к тому, что фашистская Германия – враг США. Надо было найти способ как это сделать, потому что они ничего не хотели об этом знать. Тогда возникла система сборки разных экспертов. В этом отношении это нейтральный технологический термин, который использует всякий, кто может. Назвать слово легко, но чтобы это было действительно фабрикой мысли – это гораздо труднее, это не всегда удается. Мы стараемся сделать только одно исключение – растянуть эту фабрику на всю страну.
Вопрос. <…>
Генисаретский О.И. Недавно было двухлетие института полномочных представителей, федеральных округов. Из семейного опыта каждый знает, что после периода ухаживания и медового года наступает проза жизни, когда приходится все устаканивать. Этот процесс произошел и со всеми нами. Был энтузиазм по поводу возникновения этого института, непомерное ожидание, и был процесс форматирования функций, задач, опробование разных жанров деятельности – одни получаются, другие нет. Поэтому это накопление опыта, и, в частности, одна из наших функций – это рефлексия этого опыта.
Все те слова про президентскую власть и про специфические задачи института, не книжные, и они возникли из двухлетнего опыта этой работы: штабных деловых игр, форумов развития, которые проводились в Самаре, а теперь мы его организовали в Перми, ярмарок социально-культурных проектов. Все это такие экспедиции по округу, лекции, работы с центрами развития – все эти жанры - такой фронт накопления и обобщения этого опыта. Чем мы и занимаемся. Это еще один ответ на предыдущий вопрос, потому что наряду с Северо-Западом у нас Центр специфический, окружной. Мы более близки к узелку под названием «Полномочный представитель». Кто-то работает в федеральном масштабе, кто-то в отраслевом, кто-то с энергетикой, с инфраструктурами, а у нас есть определенное институциональное место, и в этом наша особенность.
Ближайшее событие – это Пермский форум «Стратегия регионального развития», где мы еще раз собираем экспертов, представителей власти и общественности для ответа на один вопрос: может ли у округа быть своя стратегия развития, хотя бы свой взгляд на нее? И если да, то каковы функции в отличие от субъектов федерации, от самой федерации и т.д.? Все эти вопросы поисковые и во многих смыслах дискуссионные. Поэтому очень важно время от времени собираться и такую рефлексию проводить, вырабатывать рекомендации.
Ведущий. Можно добавить?
Генисаретский О.И. Да, конечно.
Ведущий. Кроме того, создается целая система Центров стратегического планирования в субъектах, на территориях, внутри округа: Ижевск, Саранск, Пермь, Киров, Саратов, Оренбург. Т.е. это целая мощная система мониторинга всего округа, которая позволяет получить картинку, ответы на многие вопросы.
Глазычев В.Л. Я бы добавил одну маленькую, но очень важную деталь. Наш язык в организационном смысле беден, и часто под словом «центр» имеется в виду какой-то институт, большое здание, потому что мы стремимся к сетевой организации. Сети центров стратегического планирования, и наши функции – инициировать и поддерживать там, где требуется наша консультативная и экспертная поддержка. Смысл этой работы в том, чтобы эти центры работали вместе сами. Это и есть максимальное выполнение этой цели, чтобы как китайские даосы, мы с удовольствием поглядывали на это со стороны. До этого еще далеко, но движение есть.
Генисаретский О.И. Два слова про ближайшую перспективу: ближайшая перспектива в том, чтобы существенно расширить понимание того, что есть развитие, о стратегии чего мы говорим. Обратите внимание на то, что добрая половина выступающих сегодня говорили в основном про экономику. Материя первична – сначала группа А, потом группа В, сначала черная металлургия, потом станки, потом станки делают другие станки, потом станки делают материю, потом кто-то из них что-то пошьет и потом будет некое благоденствие.
К развитию, которым занимается страна, и мы относится, в том числе, вся этнокультурная и этноконфессиональная сфера: что происходит с нашими этносами, с национальными образованьями, с религиозными образованьями и т.д.? К развитию относится культура, особенно в своей молодежной части, к развитию относятся гуманитарные вопросы, информационные технологии, само управление нуждается в развитии. В этом и смысл форума в Перми. Бесконечно расширяться нельзя и на каждом этапе нужно выбирать какие-то приоритеты. На мой вкус, именно информационные технологии и этноконфессиональная сфера дают нам какой-то максимальный шаг в расширении управленческих функций у государства.
Реально эти процессы в государстве протекают, но почему-то когда речь заходит о развитии, так вспоминают промышленность и сельское хозяйство.
Ведущий. Спасибо.
Вопрос. Не противоречат ли стратегия пространственного развития и административное образование федеральных округов?
Генисаретский О.И. Вопрос очень точный: это соотношение административных и иных методов государственного управления. Административное руководство – это когда люди руководят людьми. Такое руководство останется всегда как бы ни были развиты информационные системы; все равно будут люди, которые с другими людьми устанавливают некие отношения.
Другой вопрос – содержание администрирования будет меняться в зависимости от появления экономических методов управления, стратегических методов и каких-то еще. Сфера управления была очень динамичной во второй половине XX века, а сейчас будет еще динамичней. Но этот вопрос останется. Вопрос разделения полномочий между разными типами управления – очень болезненный вопрос, потому что административная система управления имеет тысячелетнюю историю. Наше государство напрямую восходит к Римской империи – Рим, Византия, Киевская Русь – это непрерывная традиция.
Вопрос. <…>
Ведущий. Насколько известно, сайт есть, материалы размещены, и не только на сайте ЦСИ, но есть еще сайт местный, оренбургский, главного федерального инспектора, и там эти материалы тоже будут размещать. Мы готовы к вопросам и ответам.
Глазычев В.Л. Опыт показывает, что пробуждение диалога пока еще вещь долгая, трудная и не простая, потому что для того, чтобы включиться в разговор не на уровне молодежного чата на любую тему, а ввести экспертные слои в диалог получается не очень быстро, для этого пока еще нет навыка. С нашей стороны есть открытость для всякой публичности, поэтому все материалы, которые мы размещаем на федеральном и региональном сайте, открыты, всегда есть обратная связь. Естественно, система общественных приемных уже стала на ноги, как и информационная база. Сайты же, как вы догадываетесь, не могут так быстро реагировать. Если это не острота выборной ситуации и всего прочего. Мы к этому стремимся, получится это или нет – посмотрим. Будем анализировать.
Вопрос. <…>
Глазычев В.Л. Я бы сказал очень откровенно: прошедшее у нас обсуждение в фонде Карнеги отличалось, с одной стороны, очень высокой подготовленностью экспертов, потому что это в основном люди, для которых сюжетика государства и государственного управления, государства и общества является предметом их профессионального мышления, но с другой стороны, это, конечно же, быстрый выход на цель. С другой стороны, поскольку это Карнеги, там была немного благостная атмосфера, которая, в свою очередь, оставляет чувство неудовлетворенности. Все друг друга знают. Тем не менее, это дало свой продуктивный материал. Здесь я, признаться, несколько озадачен тем, что в ряде случаев можно было ожидать большего включения в саму проблему, а не в текст по поводу проблемы. Пока это не очень получилось, и я это отношу к нашему недостатку; надо будет приложить следующее усилие. В начале я об этом уже говорил. Наверное, необходим промежуточный тип текста, который поможет перевести проблему на привычный тип проблем, с которыми имеют дело те, кто сегодня выступал. Это очень важный вывод и это тоже чрезвычайно полезно. Это моя точка зрения.
Ведущий. Спасибо.