Ведущий. Уважаемые коллеги, сегодня мы здесь встречаемся для того, чтобы обсудить доклад ЦСИ ПФО. Более подробно об этом расскажут наши гости. Я хотел бы представить наших гостей: директор ЦСИ ПФО Щедровицкий Петр Георгиевич и его заместитель Алексеев Олег Борисович, он же руководитель Комиссии по пространственному развитию ПФО.
Очень коротко о том, что из себя представляет ЦСИ ПФО. Вы прекрасно знаете, что вертикаль президентской власти, представленная в ПФО Аппаратом Полномочного представителя Президента, в своих целях и задачах функционирования четко сформулировала, что кроме аппаратной и административной функции она несет проектную функцию, и в данном случае структура ЦСИ как раз представляет собой проектное образование, которое активно сотрудничает на экспертном и проектном уровне с Аппаратом полпреда Президента в части выработки и реализации стратегических планов социально-экономических и политических вопросов ПФО. Я хотел бы предоставить слово Петру Георгиевичу.
Щедровицкий П.Г. Спасибо. Уважаемые коллеги, вашему вниманию предоставлен Доклад ЦСИ ПФО за 2001 год. Пользуясь случаем, я хочу напомнить, что Доклад 2000 года, который в силу того, что указ появился 13 мая, готовился только половину года, был посвящен проблеме новой регионализации России. В этом Докладе указывалось на очень важную тенденцию, когда экономические регионы, формируясь в новых внутристрановых и геоэкономических условиях, выходят за границы традиционных административных регионов, а очень часто ломают эти границы. В силу этого возникает достаточно серьезное неравенство между территориями, более того, как показывает опыт последних 10 лет, это неравенство увеличивается. Диспропорции растут, а традиционные инструменты федеральной регионально политики уже не могут сглаживать это неравенство так и таким образом, чтобы стимулировать развитие и обеспечивать более высокий темп экономического роста. Поэтому, оставив этот вопрос в качестве повестки дня, мы в следующем году перешли к обсуждению темы 2001 года, а именно темы разграничения полномочий и предметов ведения. Вы помните, что эта тема была объявлена в качестве ключевой для всех федеральных округов, и в течение всего года проводилась достаточно серьезная работа по анализу конкретных ситуаций, выявления разрывов и противоречий в системе разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти. В итоге возникло несколько документов, часть из которых до сих пор находится в работе в комиссии Козака.
В этом Докладе я хотел бы обратить ваше внимание на три основных концептуальных положения. Положение первое – мы исходим из того, что полномочие обладает тройственной природой. С одной стороны, это норма, закон, нормативное законодательное поле, с другой стороны, это управленческая функция, и, с третьей стороны, это ресурсы. Мы обращаем внимание на то, что если три названных элемента полномочия разбалансированы друг с другом, то полномочие не может исполняться. На многочисленных примерах мы можем это зафиксировать, и вы прекрасно знаете из своего опыта, что такой дисбаланс существует. У нас очень часто есть норма, но под нее нет управленческих функций, есть функция, но под нее нет нормы или ресурсов, и даже иногда есть ресурсы, но под них не выстроена ни система управления, ни ее нормативно-законодательное обеспечение.
Второй тезис, на который я хотел бы обратить ваше внимание, о том, что система разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти может меняться во времени; то, как мы разграничиваем эти полномочия и предметы ведения, зависит от целого ряда внешних обстоятельств. Вопрос, который обсуждается в Докладе, на самом деле не имеет однозначного решения. Например, должны ли полномочия быть разграничены между федеральным, субфедеральным и муниципальным уровнем одинаково на этапе экономического подъема и на этапе экономического спада? Мы обращаем внимание на то, что этот вопрос указывает на возможность перехода полномочий с уровня на уровень, и второе – на систему принципов, регулирующих этот переход, который в Докладе в соответствии с рядом правовых традиций назван «принципом субсидиарности», а в российской правовой и юридической традиции, существует термин «солидарная ответственность». Грубо это означает, что если какое-то полномочие не исполняется на одном уровне власти, то другие уровни власти вынуждены нести солидарную ответственность по данному предмету ведения. В конце концов, человеку, на обеспечение и поддержку которого направлены усилия системы государственного управления, совершено все равно, какой уровень не исполняет своих полномочий, и его претензии направлены к системы власти в целом. Поэтому не исполнение любым из уровней своих обязанностей приводит к кризису легитимности власти, что и является, с нашей точки зрения, одной из главных проблем сегодняшнего этапа развития страны.
И, наконец, третий момент, на который мы также обращаем внимание в нашем Докладе. Это тот факт, что термин «разграничение полномочий» скрывает от нас более сложную проблему, а именно – установление самих полномочий, особенно в новых областях и сферах деятельности. Когда мы говорим, что полномочия надо разграничить, то мы исходим из того, что в силу самого словоупотребления они уже есть и сформулированы, и осталось только одно – точно понять, где именно они должны находится. Но проблема, на наш взгляд, состоит в том, что по целому ряду направлений деятельности этих полномочий сегодня просто нет. Они или не сформулированы, или находятся в такой системе изменений, что требуют переформулирования. Можно назвать новые области. Все вы знаете о развивающейся программе «Электронная Россия», и в отношении этой программы у нас нет понимания того, кто и за что может и должен отвечать. Или старые сферы области, например, коммунальное хозяйство, где идет очевидное перераспределение полномочий и ответственностей в силу того, что эта сфера перестает быть полностью государственной и в ней возникает целый ряд новых игроков, новых позиций, и нужно, прежде чем разграничить полномочия, описать эти новые проблемы.
В Докладе вводится понятие «жизнеобеспечение», которое, с нашей точки зрения, могло бы быть одним из моментов, одним из понятий, которое указывает на этот новый набор полномочий и предметов ведения. Здесь я бы закончил комментарий к концептуальной части Доклада, а для комментария по конкретным кейсам, которые предложены в Докладе, я бы просил выступить Олега Борисовича Алексеева.
Алексеев О.Б. Спасибо. Несмотря на то, что ЦСИ называется исследовательским центром, мы, тем не менее, не занимаемся исключительно теоретическими изысканиями, а так называемые исследования осуществляем в действии, поэтому в нашем Докладе есть два так называемых кейса, два случая, которые были исследованы действием. Один посвящен теме реформы территориальных органов федеральных министерств и ведомств, и обозначен как тема - «Усиление федерального контроля и учета». Второй случай обозначен как федеральное вмешательство и направлен на выяснение зон компетенции в восстановлении легитимности в ключевых областях деятельности как на уровне местного самоуправления, так и на уровне субъектов РФ. Это обозначено как «Банкротство муниципальных образований».
В первом кейсе мы исходили из того, что государственно-управленческая функция контроля в настоящее время будет переживать очень серьезное содержательное обновление и будет становиться ключевой функцией государственного управления. Контроль, с этой точки зрения, можно представить как матрешку: вышестоящая бюрократия будет контролировать нижестоящую, т.е. федеральная бюрократия будет контролировать субъектов федерации, а бюрократия субъектов федерации будет контролировать бюрократию местного самоуправления. Это и есть важнейший принцип, на основе которого можно достичь единообразного применения норм законодательства, или тех или иных нормативных документов, устанавливающих стандарты деятельности государственного и муниципального управления.
Мы также, уважаемые коллеги, нисколько не сомневаемся, что в самое ближайшее время нам будет необходимо навести порядок в сфере управления недвижимой федеральной собственностью. Вы, уважаемые коллеги, знаете, что эта федеральная собственность находится в несколько нелигитимной форме управления у субъектов РФ. Те доверенности, которые сегодня действуют, и которые выданы теперь уже Мингосимуществом соответствующим органам управления имуществом на субфедеральном уровне, не имеют на самом деле никакого статуса и могут быть оспорены в любом суде. Было бы желание. Но самое главное, что такая непроясненная система отношения приводит к тому, что федеральная собственность управляется чрезвычайно неэффективно и, естественно, нужно повысить эффективность ее управления, одновременно разобравшись с такими важными вопросами, как учет и контроль. Поэтому в нашем кейсе существует очень серьезно предложение по формированию федерально-учетной и федерально-контрольной палат соответственно за органами исполнительной власти и за президентской ветвью власти.
Одновременно, мы знаем, что в РФ идет серьезный процесс, когда несколько групп, например, Степашин, как председатель Счетной палаты, Министерство финансов и иные органы предлагают принимать законодательство, определяющее вопросы централизации контроля. Поэтому мы в своем Докладе показываем, что то благо, которого мы достигли за последнее десятилетие, а именно введение контроля, т.е. не только ведомственного контроля по линии исполнительной власти, но и контроля по линии Парламента, нужно сохранять, одновременно отвечая на вопрос о границах компетенции так называемого «президентского контроля», и границах компетенции президентской ветви власти. Становится очевидным, что, как во многих иных государствах, мы перейдем от трех ветвей власти к четырем ветвям власти, когда президентская ветвь власти получит свое необходимое законодательное развитие и последующее возможное закрепление в Конституции РФ. Так что задача номер один, которая была поставлена в этом кейсе, направлена на развитие контрольной функции и ее институциональное оформление.
Единственное последствие, которое мы пока знаем, правда, это очень сильное последствие, – это заявление Президента в послании Федеральному собранию о том, что на уровне федеральных округов деятельность должна быть сосредоточена вокруг развития этой контрольной функции. Вы также знаете, уважаемые коллеги, что сегодня создано Приволжское управление аппарата полпреда, которое имеет двойное подчинение: оно находится в штате аппарата полпреда, а методически подчиняется Главному контрольному управлению. Сегодня оно значительно расширено по численности сотрудников, и в округе объявлен конкурс на замещение должностей в окружной инспекции. Сейчас он идет, и те из вас, кто имел возможность поинтересоваться этим вопросом, в курсе того, что подано более 1000 заявок на замещение вакантных должностей, и в июле мы должны завершить этот конкурс и сформировать штат Приволжской окружной инспекции.
Щедровицкий П.Г. 24 июля.
Алексеев О.Б. Да, спасибо. Следующий вопрос – это вопрос о банкротстве. Целый ряд субъектов федерации, большой ряд муниципальных образований находятся в сложном положении. Сегодня они не могу обеспечить то, что мы называем в нашем Докладе «безопасностью жизнеобеспечения». И одновременно в РФ отсутствуют досудебные процедуры выяснения того, кто не выполнил свои обязанности, кто не использовал свои права, и кто должен понести ответственность за создавшуюся ситуацию. Я здесь делаю упор на том, что называют досудебными процедурами, когда кредиторы, власти разного уровня могут собираться за одним столом и решать, в какой последовательности и как они должны прояснять отношения между собой, кто и какие обязательства должен принимать, и какие действия со стороны федеральной власти могут быть использованы (действия принуждения, в случае, если они не договариваются), чтобы безопасность жизнеобеспечения была бы восстановлена.
Уже полтора года идут переговоры с руководством Ульяновской области, и, прежде всего, с администрацией города Ульяновска, но по-прежнему происходит постоянное отключение, потому что ни одно соглашение, которое подписывается властями этого субъекта федерации, этого города, не исполняется. Следовательно, пока не будет ясной, закрепленной в законе процедуры, я думаю, что такое положение будет повторяться и во многих других муниципальных образованьях, и во многих других субъектах федерации. В этом случае, в этом кейсе я бы обратил внимание прежде всего на то, что вы уже наверняка поняли из разнородных высказываний и вице-премьера Христенко, и руководителей Министерства финансов, федерального казначейства, и руководителей федеральной службы банкротства. Эти высказывания направлены на то, что не только муниципальные образования будут подвергнуты такой процедуре, но такой процедуре могут быть подвергнуты органы государственной власти субъектов федерации.
Я здесь выскажу свою гипотезу. Я бы сказал следующим образом: там, где органы федеральной власти субъектов федерации не будут использовать процедуру банкротства как процедуру восстановления платежеспособности органов местного самоуправления (потому что им тоже, конечно, придется включаться в этот процесс, и тогда они будут гарантами), то тогда по отношению к ним будут применяться процедуры федерального вмешательства и принуждения по расшивке такой ситуации. Т.е. будет такой ком. Сначала это предлагается органам государственной власти субъектов федерации. Если они эту процедуру не используют, то тогда по отношению к ним вступает в дело тяжелая артиллерия <…>.