Щедровицкий. Здравствуйте. Я готов отвечать на вопросы.

Вопрос. Какое отношение ШКП имеет к представленным проектам?

Щедровицкий. Давайте расшифруем. Что значит: “Какое отношение?” А какое отношение она может иметь к проектам? Из какой совокупности возможностей Вы выбираете?

Вопрос. Кто проводит проекты?

Щедровицкий. Что значит “проводит”?

Вопрос. Кто отвечает за реализацию проекта?

Щедровицкий. За реализацию проекта отвечает проектный менеджер.

Вопрос. А он как-то связан с ШКП?

Щедровицкий. Да, например, Сергей Градировский является выпускником ШКП. А сегодня вы будете слушать о другом проекте. Павел Иванович, как его правильно назвать?

Павел Иванович Лапшев. Реформа управления собственностью.

Щедровицкий. И Павел Иванович не имеет никакого отношения к ШКП, кроме того, что работает в одной из организаций, которые входят в деловую сеть школы. Поставьте вопрос иначе. Спросите то, что Вас реально интересует.

Вопрос. Как можно реально оценить проект, не входя в него?

Щедровицкий. Никак. Я тебе об этом третий раз говорю.

Вопрос. Но предположим, что есть некий ретроспективный проект, который уже закончился. У меня есть интерес к этому проекту, но даже если бы я захотел в него войти, я не смог бы этого сделать по той причине, что еще не родился в момент окончания этого проекта. Это значит, что я не могу оценить этот проект?

Щедровицкий. Думаю, что не можешь. Ты можешь прочитать некую биографическую историю. Люди в ней напишут, что они участвовали в этом проекте. Например, кто-то напишет о том, как он участвовал в атомном проекте. Ты можешь это прочитать. Но я думаю, что все, что ты там прочтешь, будет благоглупостями. Потому что когда человек начинает рассказывать об этом другим, то он обычно фантазирует.

Вопрос. По какому принципу Вы отбираете проекты?

Щедровицкий. Честно говоря, я их отбираю без особых принципов. Просто я пытаюсь немножко помогать тем, кто выживает. Если я вижу, что человек пытается этим заниматься, и ему чего-то не хватает, я стараюсь ему помочь.

Вопрос. Чем?

Щедровицкий. Проектом.

Реплика. Огромное количество людей на всем пространстве РФ пытается заниматься какими-то проектами.

Щедровицкий. Очень небольшое число людей на пространстве РФ и мира занимаются реально проектным управлением. Их число достаточно невелико. Почти всех, кто этим занимается в РФ, я знаю прямо или косвенно.

Вы знаете, у вас еще такое сознание, что когда вы про что-то хотите спросить, вы теряете рамку. Вы забываете, что я довольно долго рассказывал о том, что такое, с моей точки зрения, проект, как проект связан с проблематизацией, с определенной установкой сознания, что проектная культура оппозиционна целому ряду других культур, в частности культуре административного принятия решений, культуре администрирования. В какой-то момент вы все это забываете и спрашиваете: “Огромное число людей …?”

Реплика. ***

Щедровицкий. Я не говорил, потому что я не считаю, что это некая однородная критериальная среда, которую можно изображать на доске. Я иду другим путем. Я стараюсь представить вам через живые образцы разные ситуации, в которых либо уже есть проекты, либо идет предпроектная работа, и она чревата проектами.

Эти проекты могут появиться, могут и не появиться. В каждой из этих ситуаций система критериев разная, потому что сами ситуации разные: разномасштабные, разноуровневые. В одних ситуациях уже сформулирована проблемная ситуация, или уже есть некое ощущение проблемы, а в других еще нет, даже не понятно где искать.

Вопрос. Если ощущения проблемы еще нет, и не понятно где искать, то, какое это имеет отношение к проекту?

Щедровицкий. Прямое. Например, Вы встали утром, и пошли в туалет. Какое отношение имеет Ваш первый шаг к тому, что Вы туда придете? Прямое, потому что Вы же в туалет пошли. По дороге, конечно, вы можете зайти почистить зубы, и только потом зайти в туалет.

Вопрос. Не совсем понятно, каким образом Вы видите, что кто-то делает первый шаг, каким образом Вы понимаете, что это может стать проектом?

Щедровицкий. Я отношусь к этому по другому, потому что все, что не будет проектом, мне не интересно. Просто я не занимаюсь другим. Вы убираете самую важную часть человеческой деятельности – рефлексивность. Человек не просто осуществляет некие действия, но он еще все время соотносит эти действия с образом результата, цели, или с неким видением.

Вопрос. Исходя из этого, понятие вхождения в проект становится значительно более сложным?

Щедровицкий. Я не рассказывал вам про Кёллера? Был такой Вольфганг Кёллер, который в 1911 или 1912 году решил съездить на остров Темерих. Его очень интересовали человекообразные обезьяны. Он решил провести короткую экспедицию, чтобы посмотреть, как живут человекообразные обезьяны. И поехал. Когда он туда доехал, началась война. Он просидел там 4 года.

Поскольку делать там было нечего, он написал работу: “Исследование интеллекта человекообразных обезьян”. В ней он написал очень важную вещь: если обезьяна попадает в ситуацию, в которой есть палка, есть банан, висящий на дереве и, например, ящик, то обезьяна может взять ящик, поставить его под дерево, взять палку, забраться на ящик и достать банан. Но только при одном условии: все эти предметы находятся в поле непосредственного видения.

Человек не является высокоразвитой человекообразной обезьяной в том смысле, что его действия опосредованы совершенно другим, т.е. тем, что мы называем мышлением, или сознанием. В поле сознания и мышления присутствует то, что он не видит.

Вопрос. Вы можете определить действие?

Щедровицкий. Я много чего могу определить. Но я не понимаю, зачем Вам это надо. Вы все равно так и будете стоять на берегу и, сняв носочек, пробовать воду. Понимаете, нет коммуникации. Вы будете задавать массу вопросов, и вопросы будут очень причудливы, но совершенно бессмысленны, потому что какой бы ответ я Вам не дал, это Вас никуда не продвигает.

Вопрос. На прошлом семинаре Вы говорили о ярмарке, которая будет в Кирове или Нижнем Камске. Вы не могли бы рассказать об этом более подробно?

Щедровицкий. Решение уже принято. Нижний Камск будет культурной летней столицей приволжского округа, а Киров – осенней. В Нижнем Камске все это будет во вторую субботу июня, в Кирове это будет в конце сентября, начале октября. Если Вам это интересно, подойдите после семинара. Еще вопросы.

Вопрос. С какими еще культурами, кроме административно-бюрократической, приходится сталкиваться культуре, которая выращивает молодые кадры?

Щедровицкий. Как минимум с другими сетевыми культурами. Например, исламская сетевая культура, о которой вам рассказывали.

Вы просто можете почитать книжки про организационные культуры. В 70-е годы это была довольно нудная тема – организационные культуры. Есть соответствующая типология. Если Вас интересует именно этот вопрос, то Вы можете с ним как-то поближе познакомиться. Их не так много. Я думаю, что в мире сегодня существует 3-4 ключевые организационные культуры.

Некоторые из этих норм отражают определенные этапы формирования самой управленческой профессии, т.е. это определенный синхронный срез, определенная история. Сначала была одна доминирующая культура, потом другая. Но сегодня они сосуществуют. Одна из них – нарождающаяся, другая – вымирающая. Но они все равно живут одновременно.

Если нет вопросов, то я передаю слово Павлу Ивановичу Лапшеву. Прошу Вас.

Презентация проекта “Реформа управления собственностью”

Павел Иванович Лапшев

Я должен представиться. Меня зовут Павел Иванович Лапшев. Сегодня, во многом волей Петра Георгиевича, я работаю экспертом в Центре Стратегических Исследований Приволжского федерального округа.

Наверное, вам уже рассказывали, что зимой, в декабре, и потом на протяжении всей зимы 2001 года в стране разворачивалась работа по новому распределению полномочий и предметов ведения между различными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Параллельно с этим направлением идут две работы. Первая связана с реформой государственной службы. Об этом много говорят: созданы соответствующие правительственные комиссии и они работают.

Вторая работа – реформа правительства. Об этом тоже много говорится: какие-то министерства ликвидируют, какие-то наделяют новыми функциями, назначают новых начальников над министерствами. Такая работа идет, существует специальная правительственная комиссия (ею руководит Христенко), которая готовит эти предложения. Это все история возникновения проекта, о котором я должен вам рассказать.

Щедровицкий. Ты понимаешь, что никто из присутствующих про это ничего не знает?

Лапшев. Тогда они узнают об этом.

Щедровицкий. Что пока они занимались чем-то другим, полномочия уже разграничили.

Лапшев. Полномочия еще не разграничили, но активно этим занимаются. Федеральные округа, о которых вы все-таки слышали, созданные в нашей стране в мае прошлого года, и объединившие от семи до пятнадцати субъектов федерации, были вовлечены в эту работу указом Президента.

Во всех трех комиссиях, в том числе в комиссии по разделению полномочий, созданной в августе или июле этого года по указу Президента, присутствует либо полномочные представители полпредов, либо сами полпреды Президента в федеральных округах. Соответствующая работа проводится в их аппаратах, и в приближенных к ним структурах. В том числе такая работа была сделана и в Приволжском округе, начинающемся в 400 км отсюда и распространяющемся на юг и на восток страны до Урала.

Наша группа делала такой проект весной и летом, мы его называем для себя “Реформа управления недвижимостью в стране”. В широком смысле слова речь идет о том, что необходимо реформировать управление собственностью в стране.

В чем здесь проблема? Проблем несколько. На мой взгляд, их можно организовать по типологическим группам – это проблемы, связанные с эффективностью управления собственностью.

Наше правительство, не говоря об аналитических и прочих структурах, давно говорит о том, что управление собственностью в стране осуществляется неэффективно. Наиболее наглядно это проявляется на управлении недвижимой собственностью. На экономическом языке - это, прежде всего, аренда зданий и сооружений, отчасти их продажа (то, что называют словом “приватизация”).

Пока целями управленческой деятельности являются эти две вещи. Но если представить себе поле возможных целей управленческой деятельностей в этой сфере, тогда то, что я назвал, т.е. аренда и приватизация, – очень небольшая часть. Можно говорить о приумножении, развитии элементов государства. Но даже эти два направления деятельности считаются неэффективными, и это признается всеми, включая те структуры, которые предназначены для этой цели.

Это одна группа проблемных ситуаций. Все понимают, что это плохо, и что-то надо делать. Это стало наглядно особенно в последние годы, когда мы видим различные темпы развития частного и общественного сектора в этой сфере.

С другой стороны, мы наблюдаем такую картинку: чем дальше собственник от центра страны, тем эффективнее он ею управляет. Это означает, что муниципальные образования управляются с нею очень плохо, но все же как-то это делают, чуть хуже субъекты федерации, и совсем плохо федеральное правительство. Т.е. отдача от имеющейся в федеральной собственности существенно ниже, чем от субъектной собственности и собственности муниципальных образований, и заметно ниже отдачи в частном секторе. Это первая группа проблем.

Вторая проблемная группа связана с качеством управления этой собственностью.

Все дело в том, что за 11 лет у нас в стране сформировался новый тип управленческой деятельности. Но он формировался очень интересным способом, когда никто вначале не имел той модели или образа управления, к которому надо было стремиться. Поэтому нынешняя структура управления по своей структуре эклектична. Мы можем найти элементы административного управления, элементы нормативной базы, регулирующей это управление, родом из 30-х годов прошлого века, тут же существуют элементы, которые возникли совсем недавно, в ближайшие годы и месяцы.

Очевидно, что такое устройство управленческой структуры, или управленческой системы неэффективно. Неэффективно, прежде всего, не потому, что оно из разных времен, а потому, что оно из разных систем.

Щедровицкий. Помнишь, в Трускавце была хорошая метафора с пароходом, в котором одновременно стоит паровой двигатель, дизельный двигатель и атомный реактор. При этом они работают одновременно, регулируют разные системы движение и сосуществуют пять разных времен в одном.

Лапшев. Но тут еще очень важно, что они не только из разных времен, но и из разных государственно-правовых систем. Например, у нас в стране существует такой орган, который называется “Госэпиднадзор”. Это федеральная вертикаль, которая пронизывает все страну, имеет соответствующие подразделения по всей стране, в задачи которой входит обеспечение санитарно-эпидемилогической безопасности. Они ходят по магазинам, по общественным помещениям, зданиям, проверяют соответствующие строения и в случае необходимости проводят соответствующие работы: дезинфекцию, травят тараканов, ловят крыс и т.д. Также в их задачу входит предупреждение эпидемиологических явлений.

Этот орган работает по правилам начала 30-х годов. Как эта служба была создана в СССР, так с тех пор они и работают. Единственные изменения в их деятельности произошли не в 90-е годы, а в начале 80-х, когда стали говорить о хозрасчете. И тогда, еще при советской власти, люди вдруг поняли, что они не хотят все делать бесплатно для народа. Пусть санитарно-эпидемологические органы будут что-то зарабатывать. И они стали за свои услуги брать деньги. Но все остальное у них осталось так же, как было раньше.

В то же самое время в этом секторе работают комитеты по управлению имуществом. Они используют новые слова: маркетинг, конкурс, тендер - и пытаются это все делать. К этим новым приходят старые и травят у них крыс.

В этой управленческой типологии проявилась еще одна проблема, которая возникла в процессе нашей работы. В связи с земельным вопросом, который обсуждается в нашей стране, “Комитет по земельным ресурсам и земельной реформе”, созданный в 1991 году после известных событий, потом много раз переименованный, все время держал под контролем работу по земельной реформе. В прошлом году они поняли, что надо заниматься той темой, о которой мы еще будем говорить, т.е. учетом земель в стране. Появились модные слова: кадастр, ГИСы, новые технологии.

Щедровицкий. ГИС – это гео-информационные системы.

Лапшев. Они продлили изменения в структуре правительства, которое было уже утверждено президентом. Это стало называться “Федеральной Кадастровой службой”. У нее были точные регистрационные задачи, т.е. то, чем и должен заниматься такой орган. Те же люди, которые ликвидировали Комитет по земельным ресурсам и земельной реформе, передали часть функций, которые относились к управлению собственностью, т.е. землей, Мингосимуществу, часть функций по планированию были переданы Минэкономики. Они оставили себе родной кусок, т.е. землеустройство, межевание, регистрация и т.д.

Но произошла метаморфоза. Каждая нормативная единица работает по такому нормативному документу, который называется “положение”. Есть положение о подразделениях министерства, есть положение об администрациях, если это дело муниципальных образований. Поэтому когда создали Федеральную Кадастровую службу, они сделали два шага: подготовили положение о соответствующих подразделениях субъектов федерации и раздали их, велев этим подразделениям подготовить соответствующие подразделения для муниципальных образований, и создали Федеральный Кадастровый Центр, государственное унитарное предприятие.

Эти две точки точно показывают, как это все понимают в стране, и как мы пытаемся это делать.

Первое. В положениях о департаментах по субъектам федерации были транслированы точно те функции, которые были у предыдущего Комитет по земельным ресурсам и земельной реформе. Т.е. они забыли, что часть функций должно уйти в Минэкономики, часть функций должно уйти в Мингосимущество, и наделили свои подведомственные структуры в субъектах федерации теми задачами и функциями, которые вытягивают из-под соответствующих структур эти функции, т.е. оставляют их у себя. В результате мы получили точные конфликтные точки, потому что одни спрашивают одно, те не хотят это отдавать и т.д.

Второе – это то, что я называю кооперативное мышление начала 80-х годов: мы везде хотим зарабатывать деньги. Поэтому было создано Федеральное Кадастровое бюро. Это государственное унитарное предприятие со своими филиалами во всех субъектах федерации, которые должны заниматься “кадастрацией” всего и вся на территории РФ.

В итоге в январе этого года они получили протест Генерального прокурора, поскольку попытались передать в хозяйствующий субъект, т.е. в структуру, которая работает с другими целевыми установками (с установками на получение прибыли), часть функций, которые по родовому признаку принадлежат данному министерству, комитету или службе. Это по закону не допускается, но, тем не менее, эти кадастровые бюро потихоньку создаются. Я видел только приказ * на протест прокурора, которым он его проигнорировал и эта ситуация тянется.

В результате, даже поставив и определив некие правильные управленческие задачи, которые должна делать та или иная структура, в процессе их реализации или распространения на территории страны они трансформируются неизвестно во что.

Вопрос. ***

Лапшев. “Товарищество собственников жилья” это одна из форм прав собственности.

Реплика. ***

Лапшев. Такая ситуация не только в Москве, но и в других местах, потому что многие видят в этом панацею. Панацею, связанную, прежде всего, с затратами бюджета.

Щедровицкий. Панацею, связанную с образованием центров кристаллизации прав собственности.

Лапшев. Это очень красиво, но не совсем верно, потому что те люди, которые этим занимаются, думают прежде всего о том, что таким способом они минимизируют свои затраты на содержание ЖКХ в городах.

Щедровицкий. Да я думаю, что они вообще не думают.

Лапшев. Может быть, и не думают. Но, по крайне мере, в тех бумагах, которые они пишут, они говорят об этом.

Щедровицкий. Не минимизировать затраты, а просто передать их другим.

Лапшев. Избавляются от этих затрат.

Щедровицкий. Не минимизировать, потому что затраты от этого только увеличатся. Просто эти затраты будут нести другие субъекты. Косвенно, конечно, они, но не в лице этого ведомства.

Лапшев. Да, потому что это будет передано какому-то другому ведомству.

Щедровицкий. Которое будет нести те же самые затраты, только в увеличенном размере в силу трансакционных издержек на всё эту операцию.

Лапшев. И все это будет по-другому называться.

Вопрос. ***

Щедровицкий. Нет, конечно. Ведь только как Вы перешли в *, Вы стали больше платить. Так? Так и дальше будете платить больше за то же самое, или даже за худшее. Потому что инфраструктурные перебои к ним отношения не имеют. Они не могут их контролировать и убирать. Но, являясь локальным держателем части недвижимости, они не могут решать инфраструктурные вопросы. Поэтому сбои будут увеличиваться по другим проблемам, а денег Вы будете платить больше по другим. Как если идет общее падение напряжения в сети, это к Вашему дому отношения не имеет.

Лапшев. Это проблема, связанная с сетями, общими для целого ряда собственников. И с тем объектом собственности, который Вас интересует. В этом смысле, это всегда точка конфликта.

Щедровицкий. Мне больше понравился последний конфликт в Самаре. Я не знаю, ты слышал? Или вы уже уехали оттуда? Там Регистратура отказалась признавать права на земельные участки и строения, возведенные на них, потому что эти участки были получены за взятки, и нигде не оформлены.

Лапшев. Да, я знаю.

Щедровицкий. Там уже существует порядка 300 объектов, на которых возведены постройки, некоторые из которых уже проданы. Но все сделки должны быть признаны ничтожными. Там постепенно разрастается скандал. Но Самара – продвинутый регион, там народ знает, что такое регистрационная бумага. А в других местах они еще не знают, а когда узнают…

Лапшев. Там порядка десяти домов, построенных хозспособом (т.е. за деньги жильцов), не могут оформить права собственности на квартиры. По закону регистратура отказывает в выдаче свидетельства на право собственности, так как вся цепочка документов, которая определяет по закону возможность получения такого свидетельства, в самом начале нарушена, т.к. земельный отвод не был оформлен правильным образом. Тем не менее, они начали строить, застроили, продали, выдали все бумаги, кроме одной, которая называется “Свидетельство о праве собственности”. Сейчас там идут суды

Щедровицкий. И дело бесперспективно.

Лапшев. С судебной точки зрения дело бесперспективно.

Щедровицкий. И это скоро начнется по всей стране, поскольку таких ситуаций в стране миллионы.

Вопрос. Какие будут последствия?

Щедровицкий. Будут выселять.

Лапшев. Я думаю, что будет действовать по обстоятельствам, но по закону должны выселять.

Собственно, о структуре проекта. Поскольку в реформы, которые проводятся в государстве, были вовлечены полпреды, наш ЦСИ предложил сделать проектный кейс.

Для себя мы выбрали то, с чего начали: вопрос, связанный с управлением собственностью. А дальше мы стянули этот вопрос к управлению недвижимостью, оставив за рамками вопросы, связанные с управлением природными и иными материальными ресурсами и активами, сосредоточившись только на земле и, как это у нас написано в кодексе, “на зданиях и сооружениях, неразрывно с ней связанных, изменение которых без ущерба для оных невозможно”. Это определение недвижимости.

Как это все пошло в других округах, я не знаю. ЦСИ такой проект реализовало. Понимая, что этот проект имеет не столько исследовательскую природу, сколько административно-организационную, мы выстроили его следующим образом: включили некие традиционные для нас, да и не только для нас, но и для государственного управления, механизмы, и создали аналитическую часть, или группу, которая занималась проектом.

Таким образом, структура этого проекта состоит из двух частей: организационно-управленческая, или административно-управленческая, и аналитическая. Первая была выражена следующим образом: были создана рабочая группа при полпреде, которую возглавил один из его замов, в которую вошли представители тех органов федерального правительства, которые так или иначе функционально завязаны на управлении собственностью. Их довольно много, я могу их потом перечислить.

Щедровицкий. При этом надо сказать, что до этого они не очень встречались.

Лапшев. Вообще не встречались. Это действительно было интересно. В ходе оргуправленческих аудитов, которые мы проводили в регионах, мы сводили на установочных собраниях по 50-60 начальников из данного субъекта, которые работают вокруг одного объекта, но которые, в лучшем случае, знают друг друга парами.

Щедровицкий. Знали друг друга парами, и все пары носили конфликтный характер, т.е. они узнавали друг друга только после того, как они стукались лбами друг с другом. Поэтому все эти знания для работы были только обузой, потому что они друг друга знали, но разговаривать друг с другом в этих парах они не только не могли, но и не хотели.

Лапшев. Мы с этим сталкивались, потому что половина этих собеседований были конфликтного толка, т.е. происходили жалобы, или ссылки на неправильные действия и т.д. Это управленческая часть.

Вторая часть – это комиссии субъектов федерации приволжского округа, которые возглавляли главные федеральные инспекторы. Это была одна из наших главных задач, поскольку это новое управленческое звено с такими полномочиями, и мы считали нужным их выделить. Это вторая часть административно-организационной части проекта.

Аналитическая часть проекта заключалась в том, что мы организовали группы, одна из которых работала со статичными материалами, поскольку во все субъектам округа были разосланы две анкеты. В одной выяснялась ситуация с соответствующим органом управления, та нормативная база, на которую он опирается в своей работе, сколько денег они тратят, сколько человек там работаем. Вторая анкета носила управленческий характер, где была попытка дать части регионов возможность выразить письменным образом те рассогласования в управления, которые существуют в их структуре, или в их сфере управленческой деятельности.

Активная часть заключалась в том, что были назначены четыре региона (две республики и две области в округе), в которых аналитические группы проводили управленческий аудит (как мы это называем). Мы собирали представителей структур, задействованных в управлении недвижимой собственностью, и проводили двухчасовые интервью-собеседования с каждым из них на предмет выявления проблемных ситуаций, возникающих в их деятельности, управленческих рассогласований, используемых целей, используемого управленческого инструментария и т.д. Это делалось с тем, чтобы потом можно было выстроить возможное изменение этих систем, преодолевающие управленческие рассогласования, которые возникают в повседневной работе структур управления. Это организационная структура проекта.

После этой полевой работы была проведена некая аналитика, подготовлен соответствующий текст с предложениями об изменениях, и была проведена процедура обкатки этого текста в тех регионах, где мы работали. Мы возвращались к тем же людям, но собирали их не по одиночке, а всех вместе и рассказывали, что мы увидели в их деятельности, какие видим проблемы, какие перспективы, и высказывали те предложения, которые, как мы считали, необходимо произвести в этой сфере. Эти обсуждения, или совещания с вопросами, ответами, мнениями и т.д. проходили в свободной форме.

Кроме того, мы запустили еще одну процедуру. Мы попросили через главных федеральных инспекторов субъектов федерации, чтобы все органы управления, которые попали в орбиту этого проекта, получив результаты работы, сделали письменные отзывы, замечания, предложения и т.д. Кто-то высказывался на совещании, кто-то в процессе исследования, но еще и письменно, потому что мы считаем, что эта организационно-административная рамка обязывает к таким действиям.

Мы должны все время работать в рамках тех правил, которые, так или иначе, существуют в этой управленческой среде. А для чиновника письменная форма – единственный способ выражения его управленческой деятельности, за который его можно привлечь к ответственности. Пока он не написал, или не подписал документ, нельзя сказать, что он управляет плохо, плохо работает. Это можно сделать только тогда, когда есть письменный материал. Поэтому для них эта ситуация очень ответственная. Они могут говорить одно, но когда они садятся и пишут, это совершенно другая ситуация. Они относятся к этому более внимательно, вдумчиво, уходят какие-то личностные мотивы и т.д.

Итак, общая структура проекта следующая: административный блок в виде комиссий, аналитический блок, и блок обкатки тех предложений, которые были сделаны.

Как нам кажется, это сработало в том смысле, что проект был доведен до конца, и пока получает некое развитие. Может быть, есть какие-либо вопросы по структуре проекта.

Вопрос. Использовался ли опыт зарубежных компаний для решения поставленной задачи?

Лапшев. Нет, не использовался, потому что в задачу это не входило.

Вопрос. В том смысле, что сравнивался ли опыт того, как там, и выяснялось ли то, что не хватает здесь?

Лапшев. Мы знаем как там. С другой стороны, мы считаем, что нельзя спрашивать людей, которые в этом заинтересованы. Заинтересованы, потому что это их бизнес. Их мнение, как мне кажется, не всегда адекватно ситуации и не всегда точно. Да, Максим.

Шебалин Максим Игоревич. Это касается зонирования. В США очень сильный юридический аппарат, и если у нас будет введено городское зонирование, – появятся юристы из Америки и с ними никто не сможет конкурировать.

Лапшев. Максим говорит об инструментарии, который сегодня, так или иначе, внедряется в стране. Это то, что связано с зонингом. Это американская система регламентации деятельности на территории. В Европе эта система другая, там она устроена по-другому. Хотя близко – есть регламенты и т.п.

Сегодня мы не доходим до конкретного инструментария, но если предположить, что мы его реализуем, то Максим прав. Введение нового инструментария – это хлеб для фирм, называющих себя консалтинговыми. Но введение инструментария без изменения системы управления ничего не даст.

Вопрос. Вы с этим сталкиваетесь?

Лапшев. Все со всем сталкиваются. Работая в управленческом консалтинге с муниципальными образованиями, я вижу это каждый день. Я подхожу к администрации с утра и вижу толпы недовольных бабушек и дедушек каждый день и в любом городе. Это означает, что система управления, или инструментарий, который она использует, неадекватен ситуации.

Тут не нужно проводить специального исследования. Это можно делать только потом, когда мы будем подбирать те управленческие инструменты, которые надо подкладывать под эту систему. В этом проекте мы не касались этого. Для нас это только констатация проблемы.

Потом я буду говорить о принципах, на которых мы выстраиваем свои предложения. Один из них – доброжелательность системы управления. Как у американцев – продукция Microsoft появляется только тогда, когда оно доброжелательно к пользователю. То же и здесь. То, что наша система не доброжелательна к гражданам – факт очевидный. Это вопрос надо решать, т.е. искать тот инструментарий, или те средства, которые были бы адекватны этому принципу.

Сейчас людей и работ, которые этим занимаются, в стране очень много. И последние три года ситуация даже изменилась. Если до 1998 года такая работа велась на западных грантах (немецких и американских), то сегодня много случаев, когда крупные города начинают это финансировать. У них появляются деньги, и они понимают, что нужно вводить собственную деятельность в правовое поле. Они этим и занимаются.

Вопрос. По каким критериям оценивался проект?

Лапшев. Критерием этого проекта, как и всякого проекта, связанного с реформой управления, строится на двух точках. Первая точка – формальная. В нашем случае – выход соответствующего указа Президента и поручение правительства, поэтому можно считать, что проект реализован.

Вопрос. Но это как то меряется?

Лапшев. В штуках указов. Критерий в отношении этого проекта – одни указ. Потому что такие изменения по нашему законодательству оформляются соответствующим указом и постановлением правительства, а потом законом о правительстве.

Вопрос. А что такое окончание проекта?

Лапшев. Это указ. Потому что с этого момента этим начинают заниматься другие люди. Это не проектировщики, а чиновники.

Но есть и вторая оценочная часть. Это экспертный критерий. Он заключается в том, что если управленческий консалтинг, проведенный вами, произведен с КПД паровоза, то это очень хорошо. Поскольку такие действия связаны с административными структурами и людьми.

Если люди, с которыми вы работали, начали говорить о том, о чем вы все это время говорили, это уже можно считать положительным результатом работы. Это как с обучением: если вы говорите на экзамене на одном языке с лектором, это значит, что, во-первых, вы сдадите экзамен, а во-вторых, что преподаватель успешно читал лекции.

Если вы хотели говорить о критерии экономической эффективности, то мне кажется, что здесь это не очень подходит.

Вопрос. ***

Лапшев. Я с вами совершенно согласен. Если мы с Вами вернемся к тому, что я говорил час назад по поводу тех двух сторон управления собственностью, которые сегодня используются – это аренда и продажа, то здесь можно посчитать экономический результат. И так чаще всего и оценивается действие соответствующих структур.

Сегодня она так и оценивается. Москва горда тем, что 12% бюджета она получает от использования муниципальной и государственной собственности. Это считается самым высоким показателем. В Питере он в 10 раз меньше. Мы пока не разбираем причины. Мы знаем города, где эту цифру доводили вообще до 20%.

Но есть и другие стороны всего этого. Это качество управления этой собственностью. То, что я называю ее приумножением или развитием, поддержанием ее в соответствующем состоянии. Эти стороны затратные, а не прибыльные. Если мы включим этот тип работы в свою деятельность, то наш доход окажется меньше, поскольку часть денег уйдет на материальное поддержание собственности. Но это совсем не будет означать, что качество управления стало хуже. На самом деле оно может стать лучше. Поскольку одни дома починили, другие реконструировали и т.д. Конечно, потом, возможно, мы повысим ее ценность и повысим ставку арендной платы. Но это будет через какое-то время, после того, как мы вложим средства в землю и недвижимость. Это все вопрос об относительности возможности посчитать экономическую эффективность. На мой взгляд, ее можно всегда посчитать. Весь вопрос в том, насколько эти подсчеты будут отражать реальность.

Очень простой пример с использованием природных ресурсов. Есть понятие восстановления. Если не вкладываться в это, то в какой-то момент они не будут возобновляться. Применительно к нефти и газу, это означает, что нужно вести геологоразведку. Чтобы прирост разведанных месторождений был всегда больше того, что мы забираем у них. Тогда есть гарантия, что через десять лет мы не окажемся в нуле. Сегодня наша страна с этом смысле находится в тяжелом состоянии, потому что я знаю, что последние десять лет эти работы не велись, или велись в очень ограниченном размере, не покрывающем добычи нефти и газа. Это означает, что если эту ситуацию не исправлять, то добывать будет скоро нечего. И это тоже вопрос управления собственностью, потому что эти месторождения на конкурсе предоставлялись соответствующим компаниям. Там были обременения по разведке, по обустройству и т.д. Сегодня есть возможность вернуться к этой ситуации и спросить: “Почему вы не исполняли это?”.

То же самое в управлении недвижимостью. Если мы будем бессовестно эксплуатировать недвижимость, сдавать ее в аренду, не вкладывать ни копейки ни в структуру, ни в техническое обеспечение, то мы в какой-то момент придем к ситуации, когда она будем стоить ноль. Т.е. сегодня мы будем получать 3 рубля за метр, завтра 2 рубля за метр, послезавтра – 0. Ее ценность будет уменьшаться вместе с уменьшением качества. Поэтому, конечно, можно посчитать, что Москва управляет своей собственностью в десять раз эффективнее, чем Санкт-Петербург, поскольку у них в десять раз выше доходы от использования этой собственности. Можно посчитать и по-другому. Сколько за это время было развалено этой собственности? И что будет в результате через 10-20 лет?

В этом контексте задают такие вопросы об эффективности. Что это будет стоить для государства? Один из принципов, которые мы декларируем – принцип строгого финансирования федеральных органов исполнительной власти из бюджета. Сегодня наши органы управления финансируются по смете из бюджета. Очень часто, а иногда и осмысленно, сметой не охватывают все необходимые затраты. Поэтому они дополнительно зарабатывают. Но это не должно происходить.

Но есть вопрос: “Откуда в бюджете деньги, даже если сегодня мы будем это полностью финансировать?” Ответ простой – надо просто все доходы загонять в бюджет. Потому что количество денег в стране неизменно на каждом этапе. Все дело в том, как они распределяются и куда. На какие счета они уходят.

Вопрос. Кто являлся заказчиком этого проекта?

Лапшев. Центр стратегической исследований Приволжского федерального округа.

Центр стратегических разработок “Северо-Запад”, у которого учредители "Балтика", "Северсталь". Они в определенном смысле являются заказчиком для такого рода проектов. Но заказчиком в более широком смысле.

В нашем случае заказчиком является президент, поскольку задачи, которые ставит перед нами С.В.Кириенко, идут от президента. Его полпред в декабре прошлого года поставил задачу: разграничить полномочия между органами государственной власти и самоуправлением. Для этого было проведено много аналитических мероприятий. Госсовет - создал группу под руководством М.Шаймиева, которая там работала весной и летом, приготовила свои наработки. После реформы правительства, о чем я говорил с вами в самом начале, работала группа Ю.Лужкова. Тоже была создана группа, привлечены различного рода специалисты - известные или неизвестные, которые готовят соответствующие предложения. В нашем случае есть еще институт полпреда, полномочного представителя по федеральным округам, который ставит им некую задачу, а они ее транслируют в свой аппарат и туда, куда могут ее транслировать в подготовке соответствующих предложений президента. Поэтому, повышая собственный статус, можно сказать, что такой у нас заказчик.

Такой же проект будет, Петр Георгиевич вам расскажет, по федеральным округам. Такой же по происхождению, а по содержанию другой. Он связан с законом об ответственности, насколько прописаны и сочинены права и ответственность органов власти и управления за то, что они делают. Кто сегодня несет ответственность за то - распространенный пример, - что заморозили Приморье? Кто несет ответственность за то, что долги Ульяновска по энергетике составляют два годовых дохода бюджета? Это означает, что они не расплатятся никогда. Но кто несет ответственность? Виноват-то, как оказывается, не тот начальник ЖЭКа, которого условно осудили в Приморье за то, что там были разморожены трубы. И вообще по большому счету нигде и не записано, что он несет ответственность, но он, что называется, попал под горячую руку. Поэтому все, что связано с выстраиванием вертикалей или зон ответственности всех органов власти за то, что происходит в стране, - и, прежде всего, за жизнеобеспечение, - это тоже очень серьезный вопрос. Если вам понятней, можете проводить параллель с бизнесом. Предприятие в долгах. Что дальше? То же самое может произойти с субъектом федерации и муниципальным образованием с одной лишь разницей, что страдают, например, тысячи рабочих этого завода, а здесь десятки, сотни, а то и миллионы жителей. Страдают - т.е. не получают тех услуг, которые им гарантированы государством. У нас в конституции прописаны права на жизнь, на жилище.

Вопрос. ***

Лапшев. Может быть, он будет выстроен так, что станет затухающим на каком-то перманентном, обозримом участке. Я боюсь что-то сказать. Слишком много факторов. Эта задача не оптимизируется. При всем благополучии Германии там взяток не берут, но все равно мы же об этом слышим, хотя у них одна из лучших систем контроля за чиновниками. Пока жив человек со своими особенностями, однозначного решения не существует. Петр Георгиевич говорил про высокоразвитых обезьян. Человек видит больше того, что лежит рядом с ним. Это делает процесс затухающим.

Естественно, что в сфере, про которую мы говорим, много точек серого и черного дохода. И всегда был – в истории все повторяется – криминальный бизнес. Но с другой стороны, мы же видим примеры, когда это минимизировалось до приличных размеров, когда это не вызывало раздражения в обществе.

Вопрос. ***

Лапшев. Про Приморье я все хорошо знаю, поскольку мы несколько лет работали в тех городах, про которые мы и говорили: Владивосток, Артемовск, Уссурийск. Я знаю ситуацию там: в некотором смысле был не социальный, а, на мой взгляд, политический эксперимент, поскольку ситуация, которая была поднята на знамена в прошлом году, не впервые повторяется там. Причем каждую зиму она повторяется по нарастающей. Дело они имеют с протяженными системами: трубы, провода, - а денег в них не вкладывается. С одной стороны. С другой – те методы, по которым осуществлялось жизнеобеспечение, были не верны, они происходили из того общего массового советского стандарта. Если топить, то целую котельную, если строить дома, то панельные и одним краном, если очистительная канализация, то обязательно одна на весь город (на город такого масштаба, как Уссурийск, это же не Москва). И все трубы всех домов сходятся в одном месте, а в одном месте поржавело – и для всех конец.

Существует два источника оплаты этих затрат на коммунальные услуги. Один – оплата населения, второй, который все время называется, – вознесение разницы в тарифах: поставщик услуг поставляет одну цену, жилец платит другую – эту разницу оплачивает бюджет муниципальных образований.

Вопрос. Пока есть муниципальная дотация***

Лапшев. Я знаю много примеров, когда становится выгодно. Когда есть муниципальная дотация, очень выгодно заниматься этим частным образом. Приватизировать пока нельзя, но можно взять договор доверительного управления. Есть попытка в той же Самаре, которую сегодня упоминали. Есть группа, компания, которая взяла в оборот по теплоснабжения один из участков города, по-моему, этот процесс уже практически в стадии оформления. Т.е. они берутся провести ремонт, поддерживать, поставлять тепло в эту часть города. Тарифы у нас назначают централизованным образом. Есть федеральная энергетическая комиссия, есть региональная, часть тарифа устанавливает муниципальное образование по закону. Той части услуг, которая производится на муниципальных предприятиях, на муниципальной собственности, тариф устанавливает муниципальное образование – имеет право.

Вопрос. Обязывают всех?

Лапшев. Всех, кто находится на этом рубеже. Закон о трасте и гражданский кодекс – там все написано. Существует примерно разработанный в экономике договор доверительного управления – нормативный документ правительства России. Т.е. при определенном желании войти в этот бизнес можно, нормативная правовая база существует. Дальше – только собственные усилия помогут, это я просто знаю. Я знаю, что в одном городе создана управляющая компания – в одном из районов, на отшибе километров 5. Там живет 20-25 тысяч человек – небольшой городок. Создали управляющую компанию, которая взяла на обслуживание все жилье и все муниципальные помещения, здания, которые на этой территории есть. И это вместо ЖЭКов, как частная компания, которая с администрацией заключила договор доверительного управления и управляет котельными, трубами, счетчиками и т.д. По моим сведениям, за год работы проблем не было, даже была какая-то прибыль. Такие попытки давно были в Москве, в Западном округе – я, правда, не знаю, чем они закончились. Тогда еще не было правовой базы.

Конкуренция может быть выражена в том смысле, что сегодня есть структуры и люди, муниципальные формы собственности, которые этим занимаются: ЖЭКи, ПЖУ и т.д. И если появляется частная компания и претендует на их сектор, то это конкуренция. Но конкуренция и относительно других участков города, люди ведь видят, какого качества услуги они получают.

Вопрос. Получается, что доверительное управление выступает как альтернатива кондоминиуму?

Лапшев. Почему? Кондоминиум – это некая форма общей, совместной собственности, а доверительное управление – это форма ведения бизнеса.

Вопрос. Т.е. получается, что жильцы могут сами управлять…

Лапшев. А могут найти управляющего или компанию, которая будет этим заниматься, платить ей. Но в отличие от любого другого договора – как во всяком договоре гражданских правовых отношений – возникает ответственность за неисполнение договорных условий, в этом принципиальное отличие. Если жители сами управляют, какая мера ответственности? Максимум – можно дяде Васе, если что-то случилось, набить морду. Больше ничего не сделаешь.

Я еще хочу ввести вас в схему, которая нами была использована. Мне кажется, что она что-то для вас прояснит.

Во всем многообразии управленческих действий (речь идет об управлении государственного муниципального управления, а не о бизнесе) можно выделить три основных функционала, три типологических группы, которые своими признаками могут объединить все остальные. Я нарисую их как три кружочка.

Это - учет, это – регулирование, это – контроль. Из этих трех основных функционалов складывается вся управленческая деятельность. Должны обязательно присутствовать контроль и соответствующие инструментарии контроля, далее - учет и инструментарии учета, регулирование - соответственные управленческие инструменты. То, о чем мы сегодня говорили, зоны - это строительные планы правового зонирования.

Дальше попробуем понять такую вещь: этот учет имеет двойную природу - правовую и управленческую. Правовая сторона учета - это установление прав собственности на объект, что должно быть закреплено соответствующим правовым способом для того, чтобы документ имел силу. И на его основании решается, можно ли полностью ваш объект пускать в оборот, производить с ним какие-то действия. Действия можно производить тогда и с тем объектом, с землей или со зданием, с квартирой, машиной, когда у вас есть документ, удостоверяющий ваше право собственности на него. В противном случае все ваши действия с этим объектом будут незаконны.

И есть управленческая составляющая самого учета. Это говорит о том, что вы, действуя в своем управленческом поле, в своей деятельности, должны знать, с чем имеете дело, вы должны видеть, знать какую-то информацию об объектах, которые попадают в зону вашей деятельности. Это и есть управленческая составляющая природа.

Аналогично с контролем. Контроль имеет правовую составляющую и управленческую. Правовая проявляется в том смысле, что вы должны всегда знать, насколько состояние объекта собственности соответствует тем нормам, которые государство регламентирует по отношению к этому объекту. К примеру, освещенность, ширина двери, ширина проезжей части, безопасность в автомобили и т.д., - оценка состояния объекта, норма, предусмотренная государством для этого типа объекта. И соответственно – нормы деятельности, которые тоже существуют. Самой деятельности применительно к этому объекту. Например, нельзя разводить крыс в продовольственном магазине и т.п.

Аналогично контроль имеет управленческую составляющую, потому что вы каждый раз принимаете управленческое решение, вы знаете, как анализировать, подыскивать критерии, т.е. вести контроль. Думать о том, что может произойти в результате ваших управленческих движений.

Теперь введем две рамочки. Одну мы назвали для себя “безопасность”, другую – “недвижимость” или “собственность”. И дальше очень простые рассуждения, которые говорят о том, что все, что имеет отношение к правовой природе управленческой деятельности, - это безопасность. Мы ее можем рассматривать как технологическую, информационную, санитарную, противопожарную, - но все это элементы безопасности среды нашей жизни. Все, что лежит выше, имеет управленческую природу и имеет отношение к регулированию, управлению этими самыми объектами собственности, и соответственно, к формам собственности, которые у нас существуют: федеральные (субъекты федерации), муниципальные, конституции, частные.

Это более интегрирующая рамка, дифференцирующая по этим видам собственности. Поскольку, обращаю внимание, управленческие регулирующие воздействия и эта управленческая часть контроля и учета имеют свою специфику по отношению к каждому виду собственности. Специфика заключается в природе этой собственности, которая в некотором смысле обобществлена на разных уровнях или общая, общинная, а частная - и принадлежит частному лицу.

Такая содержательная рамочка, схемка, позволила нам в нашем проекте выйти на собственно организационно-административные предложения, которые в некотором смысле нетрадиционны на самом деле для сегодняшнего управления.

Про природу понятно? Это очень важное место. У нас сегодня *: создание и собственно управленческая деятельность. Управленцы и государство почти всегда это не различают. Есть попытка на федеральном уровне ввести это различение. 4 года назад вышел закон, по которому предписывалась единая система регистрации прав собственности на недвижимость. С одной стороны, регистрируются права собственности, с другой стороны, еще и сопутствующие права, права аренды, права пользования и т.д. Это различение опять же не произошло. Но это различение в управленческом смысле очень важно, потому что если мы различаем, то понимаем, как можно улучшить эту ситуацию.

Простой пример. Кроме всяких хозяйственных функций, которые могут быть вписаны, есть 9 специальных функций. Это в 90-м году прошел лозунг земельной реформы. Это просто контроль за состоянием земли. Я одного земельного министра из области спрашиваю: “Что вы делаете”? – “Ну, как же! Ходим, у нас есть инспекторы, смотрим, как колхозы, совхозы, кооперативы обрабатывают почву”. И штрафуют его. 9 таких обязательных функций при наблюдении за землей.

Это означает, что у министра типы управленческой деятельности смешаны: он должен вести контроль над собственной управленческой деятельностью. Фактически государственный контроль всенародного достояния должен вести управленческий учет и должен готовить правоустанавливающие документы, которые выдают сегодня (а раньше свидетельства на землю не выдавали). Сегодня их выдает регистратура, сидят тетки и просто фиксируют, они должны проверять якобы правовую чистоту, историю. Это, конечно, не дело, но тем не менее. Я спрашиваю: “Это можно разделить?” – “Нельзя - и все. Мы этим всегда занимались” - “Почему всегда? С 91 года!” Всего 9 лет. А сколько Россия существует? Но тем не менее.

Важно понять, что эта управленческая составляющая специфична для каждого вида собственности, мы такую метафору ввели, что собственность лучше всех управляет собственностью. Смешно, но тем не менее.

Обратимся к тому, с чего я начинал, к экономическому блоку эффективного использования собственности в стране. Это результат, потому что мы передоверяем не нормативным, правовым образом, а ведомственным образом передоверяем управление собственности. У нас сегодня федеральной собственностью управляют областные и республиканские структуры, а иногда и муниципальные, потому что по закону о приватизации 1993 года это положение неизменно, даже несмотря на изменения 1997 года. Была предусмотрена такая форма: территориальные органы по управлению имуществом. Приказом министра, ведомственным актом, который по большому счету ничего не значит, передается святое, священное право по управлению собственностью федерации на другой уровень управления, с другими целями и задачами. А иногда и на уровне муниципального образования. В крупных городах эта процедура была проведена и перепроверяли все еще раз, передавали право управления. Поэтому сегодня реально, что памятниками архитектуры федерального значения могут управлять в маленьком городишке(?) несколько людей, которые знают, что это такое: следить за его состоянием, заботиться о его использовании, о его качестве и т.д.

Поэтому вывод следующий. Почему областным комитетам не нравится министерство имущества? Потому что в законе написано, что сдавать в аренду можно всегда, но если вдруг надумаете приватизировать и продавать объект федеральной собственности, то надо получить согласие в Мингосимуществе. После Советской власти в стране осталось много недостроек – начали строить, потом бюджетные деньги перестали давать – и все встало. Сейчас стали появляться люди, которые хотят это купить. А доход надо делить: 40 на 60 – по закону. Продали объект федеральной собственности: 60 % от стоимости - федерации, 40 % - области, из ничего - 40 %, чужое продал – 40 % получил. Это очень не нравилось им, потому что процесс согласования в министерстве занимал 2-3 месяца, за это время реально человек, который хотел купить, уходил. Он захотел, пришел купить - а ему надо 3 месяца ждать, а у него деньги закончились, объект опять в подвешенном состоянии, область ничего не получила. Это реальный механизм, который до сих пор используется. О какой эффективности мы можем говорить? Заинтересованности? Восстановлении этого объекта? Его постройке, повышении его сервиса? Получении потом доходов от его использования?

Т.е. все, что имеет двери и крыши, сдаем в аренду, а что не имеет, то продаем. Поэтому эта метафора: лучше всех управляет собственник.