Алексеев О.Б. Большое спасибо, уважаемые коллеги, что вы нашли время и проявили заинтересованность в обсуждении Доклада за 2001 год Центра стратегических исследований, – поскольку привлечение широкого внимания к теме развития российской государственности в контексте поставленной задачи по разграничению предметов ведения и полномочий сегодня является важнейшим шагом к началу общенациональной дискуссии и реализации довольно длительного процесса, лет на 15, административной государственной управленческой реформы и, в связи с этим, реформы федеративных отношений.

Я скажу несколько слов о Центре стратегических исследований, хотя очень рассчитываю на то, что многие из вас о нем знают. Центр стратегических исследований был организован в 2000 году одновременно с созданием федеральных округов и назначением Сергея Владеленовича Кириенко Полномочным представителем Президента в Приволжском федеральном округе. Он имеет перед собой две ключевые задачи: первая задача – исследовательская (это отражено в названии Центра), и вторая задача – разработка проектов.

Наш Доклад 2001 года по разграничению предметов ведения и полномочий и перспективам развития российской государственности» – это в значительной мере исследовательский Доклад, даже невзирая на то, что он включает в себя два вполне практических принципа. Вы также, наверное, помните, и мы это обсуждали с вами в прошлом году, что Докладом 2000 года был доклад по теме «Новая регионализация России». В значительной степени те акции, которые за эти годы проводились в Перми с участием Аппарата Полномочного представителя и Центра стратегических исследований, являются точным отражением нашей концепции новой регионализации. Вы помните, сколько разговоров в 2000 году было по поводу того, что Пермь вырвана из вроде бы естественной принадлежности к уральскому экономическому региону, она помещена в регион Приволжского федерального округа. Считалось, что это действие не вполне осмысленно.

Однако, как показывают прошедшие два года, такое решение в значительной степени открывает новые перспективы для бизнеса, для жителей и руководства Пермской области, поскольку появляется возможность вырваться из сложившегося в советские времена стереотипа, согласно которому Пермь – это не более чем промышленный придаток крупного уральского промышленного экономического региона.

Таким образом, как мы это себе представляем, Пермь сегодня является одним из немногих центров Российской Федерации, который имеет шансы сформировать вокруг себя, преодолевая административные границы своего региона, новый экономический и культурный регион с широкой зоной своего влияния. Поскольку мы знаем, что, когда в регионе есть силы, способные зачерпнуть внешние ресурсы и вовлечь их в решение внутренних вопросов, это всегда более выгодный момент, чем экспорт ресурсов со своей территории. А когда уходят деньги, мы знаем, что с ними уходят и люди, и регион остается без необходимой основы стратегического воспроизводства.

Наш Доклад состоит из четырех частей, об этом подробно скажет Олег Игоревич, и эти части посвящены следующим вопросам: во-первых, принципам организации разграничения предметов ведения и полномочий. Вторая часть состоит из двух кейсов – один посвящен вопросам федерального контроля и федерального учета; то, что было здесь сделано, в значительной степени было выражено в послании Президента Федеральному собранию, когда Президент в первую очередь поставил перед федеральными округами задачу контроля, который понимается по-новому.

Здесь очень приятно отметить, что федеральные территориальные органы Пермской области были включены в состав четырех субъектов федерации Приволжского федерального округа, в которых проводился анализ деятельности территориальных органов, прежде всего, по вопросам управления недвижимой собственностью. Следующий кейс посвящен вопросам федерального вмешательства и банкротства муниципальных образований. Он также является очень актуальным, поскольку мы видим, что сегодня в целом ряде субъектов федерации предпринимаются юридически необоснованные действия по снижению зоны ответственности и автономии органов местного самоуправления. При этом не отрабатываются и не проясняются процедуры досудебного разрешения конфликтов, которые были связаны с определенным типом экономического взаимоотношений между федерацией, субъектами федерации и органами местного самоуправления.

Я также хочу здесь отметить, что этот кейс сегодня превращен в пилотный проект. Не так давно по результатам совещания в Нижнем Новгороде по вопросу бюджетных взаимоотношений, которое проводилось руководством федеральных органов, было принято обращение Сергея Владиленовича Кириенко и Константина Алексеевича Титова к Алексею Леонидовичу Кудрину с предложением организовать на территории Самарской области такой проект по банкротству муниципальных образований, в рамках которого были бы отработаны, а в последующем закреплены на федеральном уровне, все необходимые институциональные механизмы. Такие механизмы позволяли бы поддерживать легитимность органов самоуправления – санировать их финансовое состояние и определять нормальные процедуры выяснения отношений с кредиторами. И поэтому я еще раз хочу обратить ваше внимание на тезис, который развивает Полномочный представитель Президента в Приволжском федеральном округе. Он гласит, что каждый субъект Российской Федерации Приволжского федерального округа должен принять на себя проработку общефедеральной проблемы, с одной стороны, чрезвычайно важной для всех субъектов. С другой стороны, она могла бы стать бы той самой стартовой площадкой, на основе которой принимались бы решения на федеральном уровне, а затем закреплялись бы в законодательстве и в организационно-управленческой практике.

И четвертая часть Доклада посвящена видению или теоретическим основам развития российской государственности – той самой теме, которой недостает, на наш взгляд, сегодня в политическом и общественном пространстве страны, поскольку язык обсуждения перспектив развития российской государственности, – и мы замечаем это по выступлениям руководства, – очень ограничен. Это связано не с тем, что люди не понимают, о чем они говорят, а, безусловно, с тем, что серьезных обсуждений этой темы нет. Мы также считаем, что, пока в стране будет работать такая ресурсно-распределительная машина, конечно же, никакого другого интереса к развитию российской государственности, кроме дележа ресурсов разного типа, не будет. А это есть очень серьезное ограничение не только для справедливого распределения этих ресурсов, но также для поиска новых ресурсов. А ведь они в перспективе должны дать нам то самое приращение, о котором говорит Президент, обращая внимание на то, что экономические рычаги имеют свой счетный, вполне понятный предел.

Также, уважаемые коллеги, я хотел бы обратить ваше внимание на целый ряд инициатив, которые институционально поддерживает это движение. Что касается первого кейса по развитию системы федерального учета и контроля, здесь следует сказать об объявленном конкурсе на позиции федеральных контролеров, из которых будет состоять окружное управление Главного контрольного управления Администрации Президента.

Совсем недавно на встрече с Президентом Полномочный представитель излагал этот вопрос. Здесь важно отметить, что Президент рассматривает этот конкурс и эту деятельность как ключевой момент, на котором будут потом строиться проекты содержательного развития важнейшей федеральной функции – федерального контроля. И поэтому мы со своей стороны хотели бы, что бы вы критически обратили внимание на этот кейс, покритиковали его и, может быть, позволили бы его развить.

Что касается развития перспектив формирования на основе Пермской области нового регионального центра, то я хотел бы обратить ваше внимание на решение, которое было достигнуто С.В. Кириенко и Германом Остеровичем Грефом по проведению конкурса на позиции уполномоченных Министерства экономического развития в Приволжском федеральном округе. Сегодня таких уполномоченных четыре. Вы, может быть, знаете, что их офисы находятся в Нижнем Новгороде, Самаре, Казани и Уфе.

Здесь важно отметить, что, когда рассматривался вопрос о замещении должностей в этих структурах (а сам конкурс пройдет в августе - октябре месяце, хотя сейчас уже принимаются, насколько мне известно, в Министерстве экономического развития заявки от кандидатов), рассматривался вопрос о смене мест положения этих уполномоченных. Другими словами, у Перми – потенциального центра регионообразования – здесь очень серьезный шанс подтянуть такой административный ресурс как уполномоченный Министерства экономического развития, зная, какую роль это министерство играет в Российской Федерации.

Я сделал краткий обзор, более подробно по Докладу сейчас выступит Олег Игоревич и после этого у нас свободное обсуждение.

Генисаретский О.И. В то ограниченное время, которое мне выделено, я укажу на некоторые логические ударения, сделанные в этом Докладе. На мой взгляд, они должны стать фокусом, организующим наше обсуждение и, может быть, даже нашу дискуссию. Кратко перечислю главные логические ударения: первое – при всей очевидности того, что такое институт Полномочного представителя, мы сочли необходимым уделить достаточно времени в Докладе объяснению того, что этот институт относится к президентской ветви власти. А особенностью этого института является то, что он специализируется на стратегическом управлении. Все, что здесь написано, следует рассматривать сквозь призму персональных особенностей этого института.

Поэтому, находясь на этой точке зрения, перечисляю главные логические ударения, которые мы здесь делали: во-первых, сама тема разграничения полномочий, на наш взгляд – это что-то вроде стратегического маневра, когда на языке разграничения полномочий обсуждается в целом перспектива развития государственности и административная реформа. То есть, речь идет на языке разграничения о теме гораздо более длительной и глубокой, и это приходится все время иметь в виду. Теперь, при трактовке этой темы буквально в первой части мы исходили из четырех очень важных положений.

Во-первых, конечно, речь идет о разграничении не только полномочий в смысле прав, но и ответственности – логическое ударение на ответственности. С этим связано присутствие такого особого действия, как федеральное вмешательство, потому что эти механизмы федерального вмешательства и есть институт вменения ответственности за конкретные параметры обеспечения жизнедеятельности населения.

Второе – мы трактовали эту тему разграничений не в духе такого раз и навсегда осуществляемого государственного строительства: мы рассчитали, что этот общий процесс разграничения есть динамический процесс, определяемый временем. В значительной мере нам надо научиться представлять это разграничение и разделение в порядке ответа на вызовы, риски и угрозы, которые предъявляет нам внешняя среда и наше внутреннее напряжение. Это процесс, это динамика, а не раз и навсегда или на очень длительное время принимаемые решения.

И третья важная особенность разграничения полномочий. Разграничению подлежат не только унаследованные из нашего государственного прошлого функции, но и новые появляющиеся в порядке ответа на вызовы функции. Примером этого является функция стратегического управления, для нашей государственности сравнительно новая. Вопрос состоит в том, должна ли функция эта быть сосредоточена только на федеральном уровне или она имеет продолжение в регионы, города и вообще в любые муниципальные образования. То же, в сущности, можно сказать и про функции, связанные с информатизацией.

Кроме того, мы не считаем, что стоит этот процесс ограничивать исключительно только государственной машиной, сферой самого государства. Поскольку природа нашего управления скорее общественно-государственная, чем только государственно-административная, то на самом деле это разграничение относится и к области отношений государства и гражданского общества. Часть управленческих функций, безусловно, реализуется институтами не государственно-административными, а институтами гражданского общества.

Отсюда возникает в заключительном тексте нашего Доклада тема расширенного федерализма. Вы, наверное, помните, что в начале девяностых годов, в постперестроечные времена, по крайней мере, в прессе, да и в управленческих кругах, очень энергично дебатировались различные аспекты будущего нашей государственности. Но все, что можно было тогда сказать о таких лежавших на поверхности альтернативах – капитализм или социализм, федерация или конфедерация и прочее, – все было в свое время сказано и, к сожалению, интерес к теме будущего нашей государственности несколько угас. Поэтому нам представляется важным вернуть этот интерес, углубив его и интенсифицировав.

К сожалению, мы часто идем на поводу поверхностных пространственных метафор: центр – периферия, вертикаль – горизонталь: это такие привычные слова, но они не относятся к сфере понимания понятий. Очень важно, обсуждая и разрабатывая проекты и принимая какие-то решения, держаться внятного их понимания. И поэтому мы сочли необходимым и возможным выстроить такую последовательную концепцию в порядке предисловия к этому Докладу, расписав его в терминах расширенного федерализма. Вообще тема федерализма касается не только национальных федеративных отношений. Особенность советской истории в том, в частности, что у нас термин федерализм преимущественно возникает тогда, когда говорится о рассмотрении национальных республик и субъектов федерации. Те, кто знаком с этой проблематикой, знают, что понимание федерализма в мире совсем не связано с национальной проблематикой.

Во-вторых, расширенный в этом смысле он потому, что касается и других институтов нашего гражданского общества. В частности, речь идет о том, чтобы включить потенциально, хотя бы в нашем понимании, возможность включения и субъектов другого рода. Мы серьезно относимся к таким перспективным возможностям, как включение в число достаточно суверенных субъектов крупных муниципальных образований, конфессий, каких-то других крупных общественных объединений. Поэтому в этом Докладе представлен целый ряд возможностей думать о федеративных отношениях и проектировать институты с ними связанные. Мы предлагаем расширить это поле, посмотреть на управленческие возможности, которые открываются перед нами. Что касается того, что наша главная задача – построение современного государства, способного в реальном времени реагировать на вызовы и угрозы, то я надеюсь, что мы не сомневаемся в важности этой задачи и в меру своих сил и способностей ищем различные пути ее решения. Благодарю за внимание.

Вопрос. У меня вопрос к авторам Доклада: все-таки роль государства в нашем обществе возрастает? Сказано, что центральная администрация необходима более, чем какая-либо местная община.

Генисаретский О.И. Если под государственностью понимается централизованное унитарное национальное государство того типа, которое сложилось после XVI века в Европе и было транслировано в Российскую империю, то роль такого государства, безусловно, снижается. Государство – это меняющаяся историческая реальность. Речь идет о разграничении функций, потому что появляются новые функции и новые модели их распределения. В этом смысле, действительно, федеративные институты – это одни из институтов, составляющих наше государство и региональные уровни управления, – их роль будет усиливаться. Поэтому сужается значение административных методов и функций. И в одном месте сила растет, а в другом убывает.

Вопрос. В целом ряде разделов, доходя до конкретных рекомендаций, вы останавливаетесь, например, в вопросах, касающихся ответственности. Что это? Или вы пока считаете, что на этом этапе надо остановиться, или вы не имеете предложений в этом направлении?

Генисаретский О.И. Мы за последовательное разграничение полномочий. В установленном порядке и все субъекты федерации и округ подали свое предложение – это доклад Центра стратегических исследований. Мы и я в частности, как его научный руководитель, отвечаем за основательность подхода, который предъявлен в исследовательском Докладе. Что касается Вашего конкретного вопроса ответственности в той или иной мере, мы выступаем за правовую проработку института федерального вмешательства, обеспеченного соответствующей правовой базой.

Алексеев О.Б. Я могу дополнительно ответить, что Центр стратегических исследований исследует действия. То есть мы исследуем вопрос федерального вмешательства, соответственно этот вопрос исследуется конкретно в субъекте федерации. Вот в данном случае материалом является работа Центра стратегических исследований и Аппарата Полномочного представителя в Саратовской области. В ее ходе была достигнута договоренность о том, что три муниципальных образования-донора раскрывают свою финансовую информацию для анализа, и на основании этого анализа выявляются те наиболее типичные нарушения, которые приводят к кризисам в финансовом обеспечении и в системах жизнеобеспечения в целом. А дальше поверх них строятся проектные предложения, как их разрешать.

Ну вот, в частности, в Саратовской области отрабатывается сегодня такой институт, как формирование целевых бюджетных фондов финансового оздоровления муниципальных образований. То есть утверждается на региональном уровне тот принцип, который сегодня проводится Алексеем Валентиновичем Улюкаевым по линии Министерства финансов – федерация готова давать деньги в случае, если органы государственной власти субъекта федерации готовы идти на управленческие реформы.

Теперь этот принцип нужно перевести на региональный уровень. В некоторых региональных субъектах он уже переведен. Пример – Чувашия. Мы знаем, что это далеко не первая по бюджетной обеспеченности республика, тем не менее, степень развитости социальной инфраструктуры там одна из самых высоких в Российской Федерации. Сегодня у них по нескольким направлениям работают программы конкурсного размещения бюджетных средств. Есть градостроительная программа, если она прошла конкурс, вы можете получить дополнительные деньги. Есть программа реформы ЖКК и энергосбережения, вы ее прошли – можете получить деньги и т.д. Все они так работают в нескольких областях. Это принцип  преференции, то есть дополнительные финансовые средства за управленческие реформы.

Этот слой пилотных проектов, которые будут доводиться до Правительства Российской Федерации и рассматриваться на его заседаниях, должен быть умножен. Вы, наверное, слышали о модели, которая сегодня прорабатывается в рамках комиссии Дмитрия Николаевича Козака по реформе органов местного самоуправления. Там рассматривается предложение по созданию ассоциаций – поселковых муниципальных образований на уровне «районов» – объединение нескольких функций, которые удобно и экономично проводить вместе, а не раздельно. Сейчас ведутся переговоры с губернатором Пензенской области по этой модели, чтобы такой пилот провести в Пензенской области и посмотреть все за и против до тех пор, пока это не обретет все окончательные, институциональные завершенные формы.

Исследование действием: мы делаем проект вместе с вами и всеми другими заинтересованными сторонами и выясняем все ограничения. Далее, переводим на федеральный уровень и институционально закрепляем.

Вопрос. Региональный центр переподготовки кадров. Скажите, пожалуйста, сама идея предметов ведения и разделения полномочий так или иначе связана с ресурсно-распределительным представлении о государственности. Какие еще функции или какие еще представления о государственности, кроме этих, по вашему мнению, еще лежат за предметами ведения и разделением полномочий?

Генисаретский О.И. На самом деле за этим стоит вопрос – вообще откуда берутся списки этих предметов ведения и полномочий? Так и не удалось мне выяснить, откуда взялся список 29 предметов ведения, который записан в законе об общих принципах. Причем 29-й предмет ведения касается похоронного дела – как будто мы не знаем, что надо хоронить в гробах и на кладбище. Они были записаны туда на всякий случай, не имея никакого порождающего принципа.

Поэтому одна из важных задач в рамках стратегического планирования – выделение приоритетов, которые потом и превращаются в конкретные функции, полномочия и разделения обязанностей. Список полномочий в рамках стратегического планирования выявляется из тех проблем, которые в проблемно-ориентированном управлении мы решаем. Особенность стратегического управления в частности и состоит в том, что оно проблемно ориентировано, для чего и нужны всякого рода форумы, дискуссии и т.д. так как процедура выявления значимых проблем стала публичной, и выявленные проблемы были публично признаны.

Вопрос. Пермский государственный университет. Уважаемые ведущие, не складывается ли у вас впечатление, что население совершенно отчуждено от этих проектов? Вы предлагаете соответствующие действия, но в этих действиях не зафиксировано достаточно активно коммерческого сектора. Непонятно, каким образом население будет участвовать в реализации этих проектов, как оно будет проинформировано?

Генисаретский О.И. Сам концепт расширенного федерализма говорит о максимальном включении разного типа местных профессиональных и культурных сообществ в этот процесс управления. Но, что касается кейсов, которые там обсуждаются, то они сугубо управленческие. В недавно принятой Хартии основных прав Европейского Совета есть очень дельная статья – право на хорошее управление: это как будто немного романтический лозунг, но наша обязанность как профессионалов обеспечить максимально эффективное управление. Поэтому мы о нем в первую очередь сейчас и заботимся…

Ведущий. Спасибо. Александр Васильевич Савельев.

Савельев А.В. Администрация города Перми, Департамент экономики. Я намеренно не хотел бы отрываться от реальности жизни и для начала скажу несколько цифр. За 2001 г. с территории города в федеральный бюджет ушло 61% средств от налогов, в областной – 21%, и 18% осталось в городском бюджете. Я хочу обратить внимание на эту цифру – 18%. Еще три года назад наша доля была 33%. За это время перераспределения полномочий не произошло, вообще ничего не произошло. Произошло даже обратное: город вынужден брать на себя многие функции, содержать общественную милицию и т.д. Я читаю основополагающие принципы, заложенные в Докладе, и готов подписаться под каждым из них. Все логично и все правильно, и все вытекает из сегодняшних проблем. Единственное, чего не хватает: почему не происходит подвижек? Хотелось бы это выяснить. Не совершенствуются правила игры в межбюджетных отношениях.

Недавно у нас в городе прошла коллегия, достаточно прозаическая – «Экономия бюджетных средств». Были определены основные направления, и мы попытались утвердить план мероприятий. Но в целом мы были вынуждены констатировать, что нормальной естественной мотивации для экономии бюджетных средств нет ни у кого: ни «снизу», у потребителей кредита, ни в целом у города. Это печальный момент, который, как вы понимаете, «напрягает»: двигаясь по темному тоннелю, мы не видим света в конце.

В Докладе мы увидели, что при формировании межбюджетных отношений надо исходить не из нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Эти механизмы носят характер распределения и не более того, они не носят обязательный характер: мы получили деньги, а дальше раскидали их по-своему. Мы можем, например, отдать 200 млн. милиции, хотя это не наша функция. При этом мы имеем в виду необходимость обеспечить безопасность наших жителей. Но в целом это можно классифицировать как не целевое использование денег, потому что в данном случае это не является для нас законным. Мы распыляем деньги, понимая, что мы решаем и другие проблемы. Например, есть федеральный закон об отходах, и проблемы у города есть, но мы этот вопрос не решаем. Мы вынуждены решать то, что у нас есть каждый день и каждую минуту, мы не можем ждать, когда произойдут некие изменения. Т.е. не происходит адекватное изменение законодательства в отношении тех проблем, которые достаточно много анализируются в докладах, и удивительно, что поле понимания расширяется, но на самом деле в законодательстве ничего не происходит. Вы ссылались на тех, кто пытается внедрить эти рыночные механизмы, но это понимание отдельных людей, это не закон. Завтра их не будет  и ничего не будет. А речь идет об огромной стране, о благополучии населения, о надеждах, которые не сбываются.

Два направления, которые мне понравились – это стратегия административной реформы, построение единой системной исполнительной власти. Мы все вместе будем нести ответственность за образовательный стандарт, когда не будет иметь значение, как распределяются бюджетные средства. Мне нравятся минимальные стандарты, и минимальный уровень, тоже плавающий в зависимости от ситуаций.

Еще один принцип, который мне нравится – это безопасность жизнеустройства: техногенная, инфраструктурная и экономическая. Мы понимаем, что одна из основных задач – обеспечение безопасности. И при всех наших решениях в части даже типов снабжения, мы понимаем, что не просто занимаемся снабжением, развиваем отношения с монополистом, но мы строим их в рамках безопасности и комфортности наших граждан.

Сейчас, при разработке программы социально-экономического развития, у нас была дискуссия о том, какова главная цель. Мы склоняемся к тому, что главная цель – это качество городской жизни. Это наша задача, это совокупность благоприятных условий для проживания населения. Хотя есть политические составляющие нашей деятельности, как некая промышленная политика в некоторых других городах. Многие администрации органов местного самоуправления пытаются этим заниматься, но это абсолютно бесперспективное направление, это деятельность от отчаяния.

Если появиться Доклад 2002 и там будет раздел о том, как вывести проблему от того, что есть, к тому, что надо сделать, то будет очень хорошо. Спасибо.

Ведущий. Спасибо. Павел Иванович Блусь, пожалуйста.

Блусь П.И. Во-первых, я хотел бы начать наше обсуждение с тезиса об административной реформе, которая в Докладе проработана. Общую оценку и свое мнение я скажу позже. На самом деле, нельзя не согласиться с тезисами Доклада о том, что есть обязанности органов власти перед населением. Для многих чиновников сегодня работа органов власти остается некой привилегией, которая, несмотря на то, что финансово ничем не обеспечена, тем не менее, позволяет разную степень ответственности. Я почему-то убежден, что эта степень ответственности снижается от уровня муниципалитета к уровню федеральных структур, в том время как финансовые потоки устремляются в обратную сторону и тенденция к этому сохраняется.

Говоря о человеке, о среде его обитания, об ответственности за реализацию его интересов, наверное, и нужно обеспечивать эти потоки. Если государство берет на себя ответственность как в приведенном примере по Великобритании, обеспечить интересы государства, тогда оно вправе концентрировать финансовые потоки, тогда оно вправе выделять федеральные мандаты и их финансировать. Сегодня в социальной сфере мы видим обратную ситуацию, когда, к сожалению, федеральные мандаты предписывается выполнять субъектам федерации, муниципалитетам, а финансовые потоки и финансовое обеспечение сильно задерживается или вообще отсутствует.

Понятно, что эта социальная политика должна претерпеть изменения, и Доклад в этом отношении определяет основные тенденции этого изменения, в частности, переход от категориального к адресному финансированию. Но этот переход, как мне кажется, в инициативе администрации Пермской области выражен более четко и более кардинально. Эти инициативы авторы знают, и, на самом деле, та концепция социальной политики, которая принята в Пермской области, безусловно, нуждается в механизмах своей реализации, но, во всяком случае, она адекватна той идеологии, которая в Докладе отражена. В этом отношении здесь нет противоречия. Разные регионы по-разному подходят к этой проблеме, но Пермская область в этом отношении, как оказывается, солидарна.

Важным аспектом этого Доклада является развитие и региональная политика. За это авторам Доклада необходимо выразить большую благодарность, потому что на уровне государственных структур столь фундаментальный труд обсуждается, наверное, не так часто. Понятно, что сам Доклад имеет исследовательский характер; он изобилует тяжеловесными терминами, он достаточно сложен для обыденного восприятия, но, тем не менее, я так понимаю, цель этого доклада – обозначить направление. Самое главное: хотелось бы теперь пожелать разработчикам Доклада ЦСИ довести эти идеи до практической реализации. А поскольку, я так понимаю, полномочия у ЦСИ для этого есть, то необходимо при помощи этих обсуждений, которые, как я знаю, пройдут во всех регионах ПФО, выработать какие-то практические действия, чтобы на самом деле эти предложения были услышаны и восприняты. Потому что если мы обсуждаем это в данной аудитории, я думаю, вряд ли что-то сильно изменится на разных уровнях власти. Во всяком случае ситуация в этом отношении понятна.

Говоря о развитии, на самом деле потребуются значительные усилия всех уровней власти, всех структур гражданского общества, о чем сегодня говорилось, для определения целей, критериев и параметров этого развития, а самое главное –обеспечение. Мы знаем, что сегодня на текущие затраты недостаточно бюджетного финансирования, поэтому выделение любых затрат на развитие всегда вызывает массу вопросов и не всегда сторонники оказываются в большинстве. Когда понятия «развитие» и «региональная политика» будут достаточно четко подкреплены финансовыми потоками, наверное, эти идеи Доклада смогут быть реализованы в практических действиях.

И еще об одном аспекте этого Доклада: о делегировании государством ответственности за развитие из государственной компетенции в частную, т.е. фактически, о формировании идеологии корпоративной ответственности. На самом деле, Доклад сегодня проработан, как мне кажется, по вертикали. Причем понятно, что не до конца. По горизонтали он практически не отработан. Несмотря на то, что заявлена идея о вовлечении общественных организаций, бизнес-структур.  Понятно, что потребуется время для проработки конкретных путей горизонтального взаимодействия, потому что сегодня мы говорим на всех уровнях о гражданском обществе, это декларируется, но зачастую мы видим привычные чиновничьи решения и выпуски циркуляров о строительстве гражданского общества. Если Пермская область, без хвастовства будет сказано, представляет, что такое гражданское общество и какие формы и механизмы к нему относятся, некоторые регионы воспринимают это как обязательство к действию, но не понимают, что это такое.

В этом отношении, опять же говоря о практической реализации идей Доклада, этому аспекту необходимо уделять достаточно большое внимание. Здесь возникает масса вопросов, когда мы говорим о взаимодействии органов власти, бизнеса и общественности. Это вопрос регулировки финансовых потоков, это вопрос налогообложения, это вопрос имущественного отношения, это вопросы фактического распределения полномочий по горизонтали. Какие вопросы мы можем сегодня решать совместно с общественными организациями, поддерживающими эти инициативы, а какие должны оставаться в руках органов власти?

Сегодня уже говорилось о стандартах. На самом деле, наверное, минимальных стандартов на уровне федерации не должно быть, должны быть нормативы. Я думаю, не надо объяснять принципиальное различие между минимальными стандартами и нормативами. Нормативы на федеральном уровне должны все-таки определять для регионов те параметры, которые должны приниматься за некий ориентир, ниже и выше которого нельзя подниматься и опускаться.

В связи с вопросом в Докладе: «Как преодолеть до сих пор существующие в обществе иждивенческие настроения, выражающиеся в ожидании закона о минимальных государственных социальных стандартах, по которому государство приняло бы на себя обязанность по формированию так называемых минимальных региональных и муниципальных бюджетов?». Государство не должно формировать бюджеты. Оно должно определить основные нормативы, которые позволят этот государственный стандарт обеспечивать на всех уровнях, и оно должно создать условия стимулирования не налоговых поступлений в бюджеты. Если сегодня Пермская область в этом отношении продвигается, то на федеральном уровне, на уровне Минфина и Минэкономразвития пока не создается таких стимулов для зарабатывания средств в регионах. Между тем проблема на самом деле есть, потому что подходить с разным уровнем измерения всегда чревато тем, что регионы будут неравны. Хотя идея неравенства регионов в Докладе прослеживается достаточно четко, и, наверное, так и есть. Но эта идея не согласуется с практическими действиями федерального правительства, задача которого – обеспечить равный уровень жизни, что на Чукотке, что в Питере, что в Оренбурге.

Эти расхождения между идеологией Доклада и практическими действиями, которые в обозримой перспективе будут продолжать сохраняться, на сегодня являются реальностью. Поэтому на этапе практического внедрения, наверное, необходимо очень четко прорабатывать эти действия с регионами и воплощать их в совершенно конкретные нормативно-правовые формы. Спасибо.

Ведущий. Павел Иванович, большое спасибо. У нас исчерпан список записанных выступающих, но люди хотят выступить. Пожалуйста, Олег Игоревич.

Генисаретский О.И. Буквально в двух словах два ответа на два вопроса, меня наиболее волновавшие. Вечная постсоветская присказка про внедрение и практические предложения. Я надеюсь, что когда вы формулировали свои предложения для соответствующих комиссий по разграничению полномочий, вы все сказали и те предложения, которые хотели сделать, сделали. Раз сделали, то надеетесь, что государственная комиссия все устроит. Если это так, если это ваша вера, тогда почему вы к нам обращаетесь? Дело в том, что этой веры нет, потому что механизм проработки не отработан. Я видел предложения из округа – это огромная кипа килограмм на 10. Там работает комиссия, которая должна это все перелопатить. Этот механизма не очень эффективен, поэтому надежды на то, что все это произойдет, нет. Есть нужда постоянно возвращаться к этому вопросу, что мы сегодня и делаем.

Теперь второе. Дело не только в том, что делать, но и в том, кто это будет делать. И когда мы говорим слова «внедрение» и «предложение», мы сознательно или бессознательно думаем, что это будет делаться в пределах системы административного управления. Вышестоящее управление спустит указание нижестоящему и т.д.: не на это ли мы все уповаем, когда все время говорим об этом? У вас такой образ, как будто кто-то сидит наверху и ждет предложений. Все предложения заказаны соответствующим проектным институтам и сделаны в сто раз вперед под цели, которые там и определены. Поэтому вопрос в том, кто?..

Потом вы прекрасно знаете, что у окружного управления своих бюджетов нет, т.е. экономических рычагов управления там нет. И, слава Богу, что нет, потому что там другие механизмы управления. Поэтому вопрос о том, кто это будет делать, это вопрос институционального строительства. Будут возникать другие институты, которые включатся в процесс общественно-государственного управления, будут они стягивать на себя хоть какое-то управление, тогда это дело будет двигаться, и будут те, кому это делать. Если мы на это не смотрим, то не появится ничего, кроме демократического централизма, когда какую партию не делаем, все равно получается КПСС.

Что касается вопроса, связанного с социально-экономическими делами, то в Перми через месяц состоится форум «Стратегии регионального развития». Мы исходили из того, что обсуждать и решать эти вопросы должны не мы, потому что нам никто это не заказывал, и мы на это не подвязались. Будут собираться специалисты, управленцы, ученые, общественники, бизнес для того, чтобы отрабатывать эти вопросы. В этой части это будет форум. Там, где идет речь о внедрении проектных форм управления, мы, со своей стороны, развивали институт ярмарки, социальных и культурных проектов, чтобы проектные методы управления внедрялись. Если речь идет о школе, то это система попечительских советов.

Сильное государство – это не государство с сильным административным аппаратом, а с эффективно управляемым процессом. На этом школьном примере хорошо виден вопрос про минимальные социальные стандарты. Государственный образовательный стандарт рассчитан в основном на продвижение в высшую школу. У нас только 20% поступают в вузы, а стандарт рассчитан на то, что туда идут все. В результате мы перегружаем школьников ненужными знаниями, у нас не хватает средств и т.д. Поэтому и нужны эти попечительские советы, эта дифференцированная образовательная политика, где сами регионы или муниципальные образования решают, что и сколько им нужно. По крайне мере, они это знают. Институциональное строительство дает ответ на вопрос: кто будет это делать? А когда он есть, могут быть и проекты. А когда этих «кто» нет, никто это на себя не берет. У нас, по-прежнему, есть профсоюзы, но они не очень хотят вписываться в управленческий процесс, судя по стране в целом.

Мне не известна ни одна философия и методология, которая бы начинала процесс управления с идеи в строгом смысле слова. Программно-целевым подходом у нас 30 лет занимался Госплан. Где он теперь? Потому что сформулировать цель типа «все для человека и во имя человека» может любой на философском факультете. Но в результате получалось, что сначала формируются такие цели, а потом, когда дело доходит до второго и третьего этажа программ, вступают в дело реальные цели. Раньше, до всякого социализма, формулировалось право человека на достойное существование, и таких формулировок сколь угодно много, но вопрос в том, чтобы достичь общественного согласия по поводу таких целеполаганий. Вопрос этот еще не ставился, потому что у разных конфессий, у разных этнических групп всерьез есть очень разные взгляды на природу будущего, цели жизни человека и способы самоорганизации. Мы еще только подступаемся к этому процессу, когда эти идеи будут озвучены.

Реплика. Олег Игоревич, суть в том, что западный опыт уже давно показал эти пути и необходимости, но другое дело, что все выступающие говорили…

Генисаретский О.И. Западный опыт основывается на непрерывной традиции некоторых институтов, в том числе, и института местного самоуправления. У нас эта традиция была разрушена, поэтому никакой устойчивости и консенсуса пока просто нет. Мы за то, чтобы этот опыт нарабатывался, но для него нужны нормальные институциональные формы. А директивно что-либо формулировать бессмысленно. Нормальные права для существования человека уже зафиксированы, в том числе, и в Конституции.

Реплика. Спросите это у населения, они это знают?

Генисаретский О.И. Незнание закона не освобождает от ответственности. Это принцип правопонимания. Если кто-то не собирается соблюдать собственные законы, то его гражданский статус стоит под большим вопросом. Поэтому один из мировоззренческих пафосов – это культивация правопонимания, правового отношения. У нас лучшие в Европе законы. Наш закон о местном самоуправлении считается в ЕС одним из лучших: ну и что? Целеполагание на уровне «все для человека» эту ситуацию не исправляет. Мы стараемся вовлечь всех в эту работу по формированию согласия, но, прежде всего, в пространстве правопонимания. Государство существует в сфере управления, в сфере политики и в сфере правопонимания. Политики мы сейчас не касались, потому что политическое планирование, к сожалению, пока у нас было закрыто. Партстроительство – не тема для публичного обсуждения, никакой умной работы не произойдет. Поэтому начинаем с правопонимания. Я думаю, что следующая фаза – это новое обращение к теме представительной власти и правовое понимание того, что такое политический процесс и каковы эффективные системы, которые здесь могут работать. А мы все обсуждаем преимущественно экономическую сторону дела: минимальные стандарты, нормативы, как будем делить бюджеты и т.д., как будто от этого зависит наше будущее. А рядом строится партсистема, идет политуправление так, как будто к развитию это отношения не имеет. Нужен комплексный взгляд на развитие. А что такое программно-целевой подход мы проходили на третьих курсах в своих вузах.

Алексеев О.Б. Безусловно, ЦСИ не переоценивает значение своего Доклада. Мы рассчитываем на то, что примерно 1/10 России будет поставлена в известность о такой работе, и примерно 1/100 будет вовлечена в обсуждение. Но если посмотреть на тот процент людей, которые вовлечены в обсуждение перспектив ее развития, или могут быть вовлечены после того, как каждый чиновник проделает необходимые усилия, то, я вас уверяю, этот процент не будет выше 1,5, а в крупных компаниях и того меньше. И такова наша реальность. Даже эта задача представляется как сложно решаемая. Но, слава Богу, у ЦСИ есть спонсоры, которые помогают финансировать такие разработки, а потом доводить их через разные формы обсуждения в Москве и в регионах до определенной аудитории.

Я также не переоцениваю значение Доклада, и вы сами это замечательно подчеркнули, указывая на границы обсуждаемой темы. И это также очень важно понять. Не всеобъемлющее устремление, а посильное, постепенное и поэтапное продвижение в этой теме, в том числе, и в освоении нового языка. Вы помните декабрь прошлого года, телевизионное общение Президента с российскими гражданами. Оказалось, что Президент очень тяжело говорит, обращаясь к гражданам, потому что все сводится ко всем надоевшему языку реформ: когда-то реформируют, это реформируют и т.д. Такое впечатление, что если в государстве не реформируют что-либо, то оно не существует. Это такая дурная терминология, потому что в результате реформ большинство теряет, а меньшинство приобретает. Нужен новый язык, новые понятия. Вводится определенный круг понятий или новых слов, развивается язык.

Теория и практика. Вы, уважаемые коллеги, одни из немногих государственных и муниципальных чинов, которые втянуты в решение важнейшего вопроса об интеграции Коми-Пермяцкого автономного округа в или с другими субъектами федерации, с Пермской областью. Это реальная ситуация. В этот момент руководство области находится в Коми-Пермяцком округе, и, наверное, они там решают практические вопросы. Но вопросы чего? Разграничения полномочий, определения предметов ведения, сохранения того уровня, который необходим для проживающих там людей, в том числе, принимая во внимание национальную проблематику.

Что обсуждается там и что обсуждается здесь? Где эта точная связь между правовыми, теоретическими, научными, методологическими, госуправленческими основаниями и реально принимаемыми решениями? Это очень серьезный вопрос и это ваша ежедневная практика. До тех пор, пока вы не достигнете ясности, посильного набора не противоречащих друг другу принципов, ситуацию не разрешить. Это определяет перспективу нескольких лет, это не сиюминутный вопрос. Сложно сказать, сколько на это уйдет времени. Это будет объектом дискуссии, и только после этого можно принять институциональные решения на общефедеральном уровне, и использовать эту технологию для других субъектов федерации. Может быть, в этом, уважаемые коллеги, и состоит великая миссия сообщества Коми-Пермятского округа и Пермской области, чтобы показать институциональные способы решения такого рода проблем.

Последний вопрос – это вопрос новых полномочий. Форум 1-2 июля «Стратегии регионального развития». Мы все думаем, что очевиден вопрос о том, что регионы, в смысле субъектов федерации, и муниципальные образования имеют право на развитие. Нет, уважаемые коллеги, не очевиден. Посмотрите на бюджеты развития. Они не сведены. Посмотрите на характер межбюджетных отношений, когда вышестоящий орган отказывает нижестоящему органу в праве сформировать свой бюджет развития, указывая на то, что не хватает денег на поддержание системы жизнеобеспечения. Совсем не очевидно, что соответствующие министерства и ведомства, вице-премьеры считают, что определение стратегических целей возможно на каком-то ином, кроме федерального, уровне. И это очень сложная борьба, это борьба не переходящая в конфликты, но, тем не менее, носящая очень острый дискуссионный характер.

Большое вам спасибо. Тема не простая, язык нелегкий, и то усилие, которое вы проделали (я вижу, что большинство выступлений продуманы), вызывает у нас уважение. Большое вам спасибо.

Ведущий. Уважаемые коллеги, упомянутый сегодня Людвиг Герхард в одной из своих работ сформулировал в качестве заглавия тезис: «Принципиальный спор проходит мимо сути». Сегодня в рамках принципиального обсуждения методологических подходов мы мимо сути не прошли, потому что такое общение круга образованных и заинтересованных людей всегда есть некая интеллектуальная «батарейка» для нашей последующей работы. Я думаю, что сегодня мы подзарядились, от того, что прочитали интересную книгу, поговорили с интересными людьми. Это касается всех здесь присутствующих.

Я думаю, что нечто подобное состоится у нас месяц спустя в рамках Форума. Все мы будем его участниками, а не просто наблюдателями. И я думаю, что надо копить вопросы, варианты их решения, и что снова можно будет вернуться к обсуждению месяц спустя. Огромное спасибо за обсуждение, и до новых рабочих и академических встреч. Спасибо.